事业单位组织绩效评估实证问题研究

刘　霞

摘 要:我国事业单位基本上是由各级政府投资设立的,承担政府公共服务职能,但目前对事业单位组织绩效评估尚处于起步阶段。由于事业单位的公益属性规定,其组织绩效评估的价值定位与目标定位远比企业要复杂,侧重点也不同。我们必须构建起事业单位评估指标体系,建立起社会性化的多元评估主体格局,逐步提高事业单位组织绩效评估的社会化程度和技术专业化。

关键词:事业单位;组织绩效;评估技术

中图分类号:D630.3 文献标识码:A 文章编号:1008-7168(2009)05-0050-06

目前,我国事业单位组织绩效评估工作基本上处于起步阶段,一是针对事业单位的组织绩效理论研究比较少,主要的研究重点,还多集中在对事业单位组织内部工作人员的个人绩效评估上;二是组织绩效评估的实践操作主要来自于事业单位个体的需求,而来自政府角度的关注还远远不够,甚至多数情况下尚未进入各级政府的关注视野。可见,事业单位组织绩效评估无论从理论研究,还是从实践操作上看都是尚待开拓的领域。

一、事业单位组织绩效评估需求

(一)政府投资主体对使命的关注。我国事业单位基本上是由各级政府投资设立的,而事业单位存在的主要作用是具体承担政府公共服务的职能。因此,从政府公共服务的整体格局上看,政府设立事业单位主要有两大目的:一是实现其政治目标,即政府要求事业单位在提供专业化的公共服务中实现政府维护社会公平正义,保障社会基本民生的政治目标;二是实现其效益目标,政府作为投资者,除了对政治使命的关注外,对投资收益的关注也是同等重要的,这么说并非指政府像企业家那样对经济利润的关注,而主要是对公共资源的分配是否恰当、公共财政投资是否收到预期的社会效果,公众对公共服务的反映如何,等等。简言之,对投资结果需要关注。正是基于这些目的,政府理所当然地要关注事业单位的组织绩效。通过组织绩效评估,确保公共服务的数量和质量,确保事业单位的公益性,防止其损害公共利益和追求营利,防止违纪违规行为发生。

(二)社会(公众)对公平正义实现的需求。事业单位的服务对象主要是社会公众,因此,社会公众有权对事业单位的服务进行监督和评价。换言之,事业单位公共服务必须回应社会公众的需求,而社会公众的基本需求就在于实现社会基本的公平正义,在于享受公共服务的均等化。随着公民意识的觉醒,对事业单位服务职能实现的监督不仅仅来自政府,更来自社会公众的监督和评价,尤其是在直接面对社会公众的医疗卫生和教育行业,这种监督与评价是具体而直观的,例如,是否存在服务歧视现象,是否存在乱收费现象,是否提供了基本的教育和卫生服务等,这些来自公众的需求集中反映为对事业单位服务满意度的评价。因此,事业单位作为社会基本公共服务均等化的主要承担者,必须发挥它应有的作用,运用掌握的公共资源,实现社会整体的公平需要。

(三)事业单位自身组织发展的需要。任何机构都会有自我生存和发展的意识,这种意识不仅来自于组织内部的评价,而且来自内部职工的认可,更来自于社会同行的竞争和认可,组织绩效评估对事业单位具有重要意义:一是为强化管理和决策提供依据;二是为达成工作目标和改进整体绩效;三是增加社会公共责任感。从而促使事业单位不断提高工作的科学化、民主化和高效化程度,避免可能出现的重大战略失误。因此,作为一种绩效管理手段,事业单位需要通过绩效评估来衡量自我发展,找出差距,不断提高实力,提高社会竞争力,求得上级主管部门的褒奖和重视,求得社会公众的认可,获得良好的公共形象。

二、事业单位组织绩效评估原则

组织绩效评估是从私营部门引入到公共部门的,作为公共部门的事业单位,由于其公益属性规定,组织绩效评估的价值定位与目标追求远比企业要复杂,侧重点也不同。因此,事业单位组织绩效评估要坚持以下几条原则:

(一)公益原则。事业单位最大的特征是公共性或公益性,一是指它所提供的基本公共产品或服务,如公共教育、公共卫生服务应当力求均等化,满足社会基本的民生需求,为国民提供无差别的公平服务,尤其是要为社会弱势群体提供无差别,甚至更优厚的公共服务;二是指其组织活动要保证非营利性。在对事业单位进行组织评估时,尤其要关注它们的行为规范和道德准则是否失控,其绩效是否是建立在一味追求市场化的基础上,其服务是否只为少数人垄断或占有,是否存在着服务的差别对待和歧视。可以说,对事业单位组织绩效评估的基础是对其组织行为规范和道德准则的评估,脱离了这个基础性评估,事业单位的组织绩效评估就会存在导向性错误。

(二)分类原则。我国事业单位涉及教、科、文、卫等众多行业,据有关统计,大行业达到十几个,小行业达到几十个。各类事业单位在组织发展战略和工作目标上又呈现出多样性,有学者指出,在我国“不同类型的公共事业单位其服务对象,运营目标、运作模式等差异比较大,这影响到绩效评估具体的内容、指标、评估方法和评估流程的设计和实施”[1]。事业单位的多样性、复杂性、差异性客观决定了在进行事业单位组织绩效评估时,一条重要的指导原则就是分类评价原则,换言之为差别评价原则,要根据不同单位的特点,有针对性地设计出体现组织自身特点和风格,客观反映自我情况的评估体系。

(三)科学原则。科学原则主要是针对评估指标体系的构建和评估分析工具的选取而言的,其基本的依据是要根据事业单位的专业特点和评估目的来确定。一是在建立评估指标体系时,指标选择要有全面性、关键性、特点性,通过它们能够反映组织绩效最有说明力的信息,并最能综合体现出组织的整体绩效;二是选取评估分析工具要有针对性。目前绩效评估的分析工具多种多样,除了传统的方法外,近年来还流行众多数学分析模型方法,如包络分析法、因子分析法、灰色系统理论评价法、优劣解距离法等。每一种方法或模型都有自身的优势和特点,有的适宜评估综合实力,有的适宜评估效率,有的适宜评估量化指标,有的适宜评估定性指标等。评估者要根据评估的目的,选取一个或组合多个分析工具,对评估指标作出综合分析,从而得出客观和准确的评估结果。

(四)经济原则。评估是一项耗时、耗力、耗资金的活动,对事业单位来说,经常性的评估会带来不小的工作压力和经费压力。从西方非营利组织评估经验看,并不是要对组织所开展的所有项目或活动进行评估,而是抽取少量项目或对一些重点事项进行评估。因此,事业单位在进行评估时,一要选择重点项目;二要选择适当的时间周期;三要委托中介专业组织实施;四要加强平常的监测工作,在监测基础上进行评估会节省不少消耗。

三、事业单位组织绩效评估内容、类型及特点

(一)事业单位组织绩效评估内容。事业单位组织绩效评估指“公共事业组织对本组织的工作成就或效果、目标实现情况的考察和衡量,包含两层含义:一是获得绩效的实际运行结果;二是应用某种价值观念来确定这些结果的价值”[1]。这个概念较为抽象,事业单位组织绩效评估应包括哪些内容,要针对不同的组织作出具体选择。从国外公共部门的组织绩效评估内容看,主要包括了经济、效率、可得性、公众知晓程度、可预测性、民主性、公平性等方面的内容。而目前国际上通行的公共组织评估内容主要是“3E”+“顾客满意度”。具体指经济(Economy)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness),再加上“顾客满意度”。经济评估主要关心投入的数量,投入包括一切资源的投入,如资金、人力、物力、固定设备、以及维护费用等,目的在于考察投入成本状况。效率评估关注投入与产出之比,最常用的效率概念是劳动生产率和单位成本。效果(效益)评估则是指公共服务实现目标的程度,它关注的是组织工作的质量和社会效果。顾客满意度也是一种效果评估内容,指顾客感受到的服务质量达到其期望值的程度,具体内容包括及时了解顾客需求情况,迅速、准确回应服务对象的能力,专业服务知识与技能是否充分,服务态度如何,倾听顾客意见的态度和渠道等。近年来尤其强调社会公众的满意度和支持度评价。以上四大内容可视为事业单位组织绩效评估的重要维度,但落实到具体的事业单位上,这四大维度的具体体现指标是会有差异的。因此,对事业单位的评估内容,应当在这四大内容的指导下,根据具体情况作出选择,确定具体的评估内容。

(二)事业单位组织绩效评估类型。

1.组织活动整体绩效评估。组织活动整体绩效评估是一种常态性的具有监测性质的绩效评估,它主要不是由特定的投入引起,而主要是根据组织职能、价值定位或发展战略来进行评估。这种类型评估具有几个特点:一是在时间上具有长期的持续性。可能是一年一次,也可能是2-5年一次,但会长期持续下去。如对基础义务教育阶段学校的绩效评估,可适用于这类评估。因为基础义务教育阶段学校的一个首要任务是实现国民基础教育均等化,这既是学校的首要任务,也是其生存的价值基础,并伴随组织终身存在。因此,对此类学校的评估是不会随着时间的变化而变化的。二是在操作上具有相对的稳定性。因为组织职能稳定,在评估指标体系的构建上,评估指标也具有相对稳定性,不会随时发生变化。此外,所选择的评价分析工具一旦适用也不会随意更变。

2.单项政策或项目绩效评估。 单项政策或项目绩效评估是由特定的政策或项目投入而引起的。如对某一环保科研项目实施的评估,对提高农民工子女城镇入学率政策的评估等,均属于这类评估。与组织活动整体绩效评估相比,它也有自身的特点:一是在时间上评估具有临时或一时性。由于政策或项目是单项的,因此,评估只对其实施结果进行单独评估,一般不需要持续性评估,除非有后续投入。二是在评估操作技术上具有多样性。根据单一政策或项目的特点、要求、目标等进行特定评估,必然带来操作技术上的多样化。不仅不同政策或项目的评估指标体系内容会存在差异,而且评价分析工具也会根据评估目标不同而选择不同。有的侧重效率评估,有的侧重综合实力评估,有的侧重形象评价等,要根据评估目标进行具体选择。

(三)事业单位组织绩效评估的特点。

1.组织绩效评估具有困难性。可量化的才是可管理的,但事业单位组织绩效评估的一大难点就在于难以量化。因为事业单位存在着大量的软性工作或服务,如基础教育、疾病防控、基础理论研究、政策研究等,其他还有人事管理、信息管理、财务管理、减灾预防等工作,要量化这些工作是非常困难的,甚至有的事项是不可能进行量化的,其中不少事项成为世界公认的评估难点。不过不论如何困难,事业单位的工作数量、工作的及时性和质量、工作开展的效率、对客户和顾客回复的程度以及预算完成情况等,仍然有助于对工作项目进行监测与绩效管理[2](p.21)。

2.组织绩效评估倡导以结果为导向。评估一般分为事前评估、事中评估、事后评估。事前评估强调投入的可行性评估,重在计划和预测。事中评估主要对投入过程中的行为或事项进行监测或调整。事后评估则是重在对结果进行评估,即评价投入后终端的产出情况。作为一种整体性的组织服务行为,其绩效应以事后评估为主,如对疾病预防的结果评估,主要看某一疾病预防项目实施后,在一定期间内,该病的患病率是否下降,人们对这一疾病的认知率、预防了解率是否上升等。通过这些最终结果的评价,达到对这一政策或项目的成败判断。而“公众服务满意度”是事业单位公共服务最终结果中极为重要的评价内容,已经成为事业单位组织评估中不可缺少的评价维度。

3.组织绩效评估具有持续性特点。事业单位组织绩效评估的关键在于持续地跟踪系列关键绩效考评指标,从而衡量和评价事业单位的工作活动结果,而且这些绩效指标通常是较为稳定的,数量也不多。通过持续性地监督评估,从而考察事业单位的组织绩效及其变化情况。组织绩效监测式评估通常有四种比较方式[2](p.231):(1)当前绩效与过去绩效比较;(2)实际绩效与绩效标准或目标比较;(3)组织或项目子单位间的绩效比较;(4)某组织或项目的绩效与其他相似组织或项目的绩效之间的比较(即标杆比较,也称外部比较)。目前,我国事业单位的组织绩效评估主要采用第1种和第2种比较方式。

四、事业单位组织绩效评估技术方法

(一)事业单位组织绩效评估基本流程。一般而言,事业单位组织绩效评估的主要流程包括4个环节:一是确定组织战略或目标;二是建立指标评估体系;三是运用分析评价工具或模型,分析数据得出评估结果;四是根据评估结果,提出改进方案,实现评估目的。从上述流程看,第1环节是绩效评估的基础,它决定了绩效评估的价值定位和基本目的,也是评估指标体系建立的依据。第2环节和第3环节技术性较强,第2环节涉及如何科学合理地建立评估指标体系,充分体现评估目标;第3环节是根据评估目标,如何选择适当的评估分析工具或模型,对指标评估体系的信息数据进行具体分析,得出评估结果。这两个环节是绩效评估的关键环节。第4环节主要在于具体实现绩效评估的基本目的。可以说,第2、3环节主要发挥的是评估工具的作用,第1、4环节则体现评估的目的和作用。

(二)事业单位绩效评估指标体系的构建。

1.绩效指标的一般要求。绩效指标是关于事业单位组织活动、公共政策实施或项目绩效各方面的客观的、高质量的标志。最有意义的绩效指标是从组织的使命、目标、目的,或从政策、项目的特定要求中产生的。在绩效评估中,评估指标的选择或建立至关重要,它关系到评估的最终结果和评价目标的实现。绩效指标的类型一般包括:产出、效率、生产力、服务质量、效果、成本效益、顾客满意度等[2](p.49)。从绩效评估的角度上看,指标应当尽量量化,这便于作出较为客观的分析和判断。但是有的指标不仅难以量化,而且难以设计,尤其对以生产精神产品为主的事业单位来讲更是如此。例如,效益指标的设计就是十分困难和复杂的。但不管是定量指标还是定性指标,在选择上一般都要遵循以下几项要求:一是指标要体现出组织的战略发展目标和工作指导原则,指标要为目的服务;二是指标要全面反映组织绩效不同工作子目标的互补关系,不能杂乱无章;三是指标应尽可能边界分明,避免相互包容;四是定量与定性指标要互相结合,有些无法用量化的指标只能在定性分析的基础上通过模糊转换,将其转化为得分;五是指标权重设计要合理。一般而言,包含信息量越多的指标,权重数值相对越大,反之则小;敏感度(指标值变化反映事物变动或差异程度大)越高的指标,权重数值相对越大,反之则小;指标的独立性越强的指标,权重数值相对越大,反之则小[3](p.18)。

2.指标体系的层级要求。指标体系是多维度指标的综合,因此,需要在逻辑上进行合理的安排,并划分出适当的权重,这样在指标体系的形式上就呈现出了指标的层级结构。这种结构一般分为一级指标、二级指标、三级指标等。从指标体系看,一级指标非常重要,它决定了对一个组织进行绩效评估的基本内容,也奠定了组织绩效的基本价值定位和战略发展。如对高校的绩效评估可以从四个基本角度来进行,即教学、研究、服务、资产,这四个角度可称为四个维度,从而也构成绩效评估的一级指标。通常一级指标的作用是决定绩效评估的基本方向或内容,但这些方向或内容需要进一步细化。二、三级指标的作用就在于将基本维度进行细化,从而使一级评估指标在内容上更加具体化,在操作上更具有可行性。例如,对“教学”这一基本维度,就需要再划分为课程设计、教学数量、教学效果等更为细化的指标。对“研究”这一基本维度可细化为二级指标,如科研项目数量及投入、科研项目完成、论文和专著发表情况、创新性评价等评估指标,如果还需要进一步细化,就可形成三级指标。一般来讲指标层级越少评估分析就越简单。但指标层级的确定没有统一的规定,有的设置一级指标就可,有的需要设置二级指标或三级指标。指标层级的多少,关键在于是否说明问题,是否具有可操作性。根据组织绩效评估的两大类型,绩效指标的提取也可随之分为两大方式,即组织整体绩效评估指标提取和单项政策或项目绩效评估指标提取。

3.组织整体绩效评估指标提取——平面式提取,由于组织活动整体绩效评估是一种常态性的具有监测性质的绩效评估,它主要是根据组织职能、价值定位或发展战略来进行评估。因此,它提取评估指标最突出的特点是平面式提取。即对职能、价值、战略等作出全面分析,寻找出其中最具代表性、最为关键性、最能说明问题的事项,并从中确定出具体的绩效指标。平面式提取指标的关键在于要对职能或职责有清醒的认识和分析。例如,美国、加拿大、日本三国高校教师绩效评估的指标提取就是遵循这一原则的。首先通过分析,确认教师的职责(职能)一般包括三大任务,即教学、研究、服务,从而确立了教师绩效评估的教学、研究、服务三维度,然后再根据这三个维度指向,选择具体的评估指标和确定不同的权重。再如,西方国家日益重视建立有效医院,认为医院的宗旨是不断满足公众对医疗卫生服务的需求,降低成本,提高效率,为病人提供有质量的服务。因此,在评估中非常重视医院的责任与质量改进、病人满意度等方面的指标提取[4]。我国事业单位分属于不同行业、不同专业、不同层级,因此,尤其要重视对具体职能或职责作出全面的认识和分析。从现有对事业单位组织绩效评估指标提取情况看,对业务职能关键指标的提取还是较好的,但是对有些关键指标存在遗漏,其中突出的一点是忽略对事业单位国有资产运行指标的关注,这对组织整体绩效评估来说是不完整的。

4.单项政策或项目绩效评估指标提取——纵向式提取。正如前文所述,单项政策或项目绩效评估是由特定的政策或项目投入而引起的。它的绩效评估指标提取最突出的特点是纵向式提取,即通过建立政策或项目工作逻辑模型方法[2](pp.37-41)来提取关键指标。换言之,通过政策或项目的操作或工作流程(纵向式的)来寻找绩效关键指标。这种方法的第一步是设计逻辑模型,通过建立逻辑模型,清晰认识政策或项目工作的内容、过程及其最终结果。也就是要明确:政策执行或项目开展可使用什么资源、工作的对象(客户)是谁、工作要提供什么服务、工作可能产生的直接产品和产出是什么、工作预计会产生什么结果等,通过模型分析,帮助确定评估重点,并以此提取评估关键指标。第二步要定义模型中重要的指标内容。资源指标、行动方案和服务对象等的指标较易确定,产出和结果是绩效指标中的重要内容,必须作出明确定义。产出表示一个政策或项目的实际操作过程及其阶段性成果,通常表示为完成的工作量或完成的活动量,其指标也可视为行动指标或过程指标。结果(成果)是各种产出的真实影响,是衡量政策或项目工作绩效的最终标准,也是它们最终产生的结果或者效果,通常的指标表现为目的结果或改善结果。

单项政策或项目工作逻辑模型

(三)事业单位组织绩效评估分析工具的使用。事业单位绩效评估实施技术方法主要分为两大部分,第一部分是指标体系构建技术,第二部分是运用评估分析工具(模型)技术。建立组织绩效评估指标体系是进行绩效评估的基础,但这只是完成了绩效评估的第一步。第二步还需要对多维度指标进行综合分析,在这一分析过程中必须借助专门的评估分析工具或选择专门的分析模型,对繁杂的指标进行综合分析,从而得出评估结论。事业单位组织绩效通常有多重产出,指标体系中的原始数据或信息是多维度、多测量单位的,需要将它们进行整合(如对数据进行无量纲化处理、排序等),从而得出评价分析结果。而数据(信息)整合就需要通过专门的数据分析工具或模型来进行,通过特定的评价工具或模型进行绩效分析,得出结论。因此,选择适应多维度指标体系的评估分析方法,是全面、客观评估组织绩效的关键所在,它直接关系到评估的科学性、客观性和公正性。近年来,在绩效评估实践中,除了运用传统的评估分析方法外,还大量引进数学统计分析方法,并以此建立了不少评价模型,主要包括:

1.包络分析法(Data Envelopment Analysis DEA)模型。该方法主要以评估效率状况为主,即分析每单位投入可产生多少产出。主要有两种分析模式:一是CCR模式,它假设投入与产出成等比例增加,与生产规模无关,寻找对单位最有利的投入及产出项权重组合,使单位的效率最大化;二是BCC模式,将生产规模纳入评估,可同时衡量规模效率与技术效率。有学者采用DEA方法对研究单位的效率进行过评估[5]。

2.因子分析法(Factor Analysis)模型。因子分析法是从研究变量(指标)内部相关的依赖关系出发,把一些具有错综复杂关系的变量归结为少数几个综合因子的一种多变量统计分析方法。基本步骤是:一是确认原变量是否适合作因子分析;二是构造因子变量;三是利用旋转方法使因子变量更具有可解释性;四是计算因子变量得分。有学者运用此方法对20所高校绩效进行了评估[6]。

3.层次分析法(Analytical Hierar-chy Process AHP)模型。由美国运筹学家A.L.Saaty于20世纪70年代提出,是一种定性与定量相结合的决策分析方法。它是一种将决策者对复杂系统的决策思维过程模型化、数量化的过程,方法是首先把问题层次化,构成一个多层次的分析结构模型,然后将各层次和因素之间进行比较和计算,得出不同方案的权重,从而对优劣次序进行确定或排序,为最佳方案选择提供依据。

4.灰色系统理论评价模型。1982年由我国华中理工大学邓聚龙教授提出,认为在客观世界中,存在着三种不同的信息系统:一是信息完全明确的白色系统;二是信息完全不明确的黑色系统;三是信息部分清楚、部分不清楚并带有不确定性现象的灰色系统。用灰色系统理论研究社会经济系统的意义,在于一反过去那种纯粹定性描述的方法,把问题具体化、量化,从变化规律不明显的情况中找出规律,并通过规律去分析事物的变化和发展。有学者将多层次分析法和灰色系统理论相结合,形成一种评价模型[7]。

5.优劣解距离法(TOPSIS)模型。该方法是一种逼近于理想解的排序法,要求各效用函数具有单调递增(或递减)性就可。基本原理是通过检测评价对象与最优解、最劣解的距离来进行排序,若评价对象最靠近最优解同时又最远离最劣解,则为最好,反之为差。该方法是多目标决策分析中一种常用的有效方法。有学者运用此分析模型对公立医院的绩效进行了评估[5]。

五、事业单位组织绩效评估的社会化与专业化

(一)事业单位组织绩效评估主体社会化。无庸置疑,事业单位是绩效评估被评估的对象。这就引出另一个话题:谁来评估事业单位的组织绩效,也即谁是事业单位的评估主体?目前事业单位组织绩效评估的主体一般是上级行政主管部门,通常的表现形式就是事业单位“一把手”向主管部门进行年终工作述职。评估主体单一化现象较为突出,这与事业单位公共服务的职能和宗旨是不相协调的,因为如果缺乏大众或社会的参与和监督,公共服务可能被虚化。因此,必须改变事业单位组织绩效评估主体单一化现象,建立社会性化的多元评估主体格局,逐步提高事业单位组织绩效评估的社会化程度。事业单位组织绩效评估社会多元主体格局,应当充分考虑事业单位公共服务的相关参与主体或相关利益主体,这其中既有上级主管部门、事业单位自身、社会公众、也包括专业化的中介评估机构。政府主管部门评估事业单位是否实现了其政治和管理意图;社会公众评估事业单位是否提供了无差别的基本公共服务;事业单位评估自身的公共服务是否有效益;专业评价机构评估事业单位组织绩效是否能客观。通过这个社会多元主体评估格局,就会呈现出政府评估、顾客评估(市场评估)、自我评估、以及专业评估(专家学者),从而构成多视角、多信息源的评估,最终实现内部与外部、上下左右评估相结合,主管判断与客观评价相结合,使评估更加全面、客观、公正。

(二)事业单位组织绩效评估技术专业化。事业单位组织绩效评估本身是一个较为复杂的工作,不仅指标与权重的设计需要科学性和合理性,而且随着统计应用数学的不断推广,许多专业化的分析工具或模型也广泛运用于评估分析中。同时事业单位组织绩效评估技术的专业化程度正在不断提高,这就要求评估人员、评估方案、评估方法都要逐步实现专业化,逐步取代经验式的主观判断。因此,应该充分发挥专业评估机构的作用,由它们来具体操作事业单位组织绩效评估事宜,这一方面可以减少事业单位的工作量,另一方面通过它们可以得出专业化程度更高、客观性更强的评估结果。

参考文献:

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[责任编辑:王 篆]