浅谈高速公路养护管理现状及发展建议

摘要:文章通过对我国高速公路养护管理现状情况的分析,指出现阶段高速公路养护管理存在的不足,借鉴发达国家在公路养护管理方面的先进经验,从体制改革、法规建设、技术管理、养护机械化等方面,对我国高等级公路养护管理发展提出了合理建议。

关键词:高速公路;养护管理;养护管理人员素质

中图分类号:U412文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)23-0111-02

我国高速公路建设起步于1984年,最早开工的是沈大高速公路,最早完工的是沪嘉高速公路。至2008年底,我国高速公路通车里程已经达到60300公里,居世界第二,仅次于美国。养护管理是提高高速公路使用质量、延长公路使用期限、确保建设成果发挥最大效益的唯一途径。与高速公路建设已取得的巨大成就相比,我国高速公路的养护管理工作却严重滞后。

一、我国高速公路养护管理现状

(一)养护管理体制不顺

目前,我国高速公路养护管理存在“管养一体”和“管养分离”两种模式,其中以前者比较普遍,后者为部分省市改革试用。

“管养一体”即养护的管理部门与养护作业的实施部门,同属于一个高速公路管理机构;养护经费来源仍采用拨款的形式,这种计划经济管理模式已远远不能适应高速公路公司化经营的发展趋势和养护体制改革的要求,束缚了养护技术水平的提高和管理体制的创新。在机构设置上,仍然按照“统一管理,分级领导”原则,造成人员数量庞大、机构臃肿。不利于养护工程市场化,不利于养护工程的监督和质量管理。

“管养分离”模式则是将养护管理职能与养护实施按市场化原则加以分离,并建立联系。即高速公路管理部门或业主单位保留纯管理职能,将养护工程等通过承包提供服务等方式交由专门的养护单位实施,此种模式符合市场经济的运行机制,将养护管理引入竞争机制,对提高养护质量,减少养护资金浪费、提高养护效率和效益起促进作用。

(二)养护运行机制落后

由于传统的“管养一体”模式存在已久,整体而言养护运行机制还是较为落后,缺乏创新,例如表现在养护市场封闭运作、养护市场化模式尚未确定、养护市场主体尚未完全形成、养护市场各项制度尚不完善等等。

(三)养护体系不健全

目前我国高速公路养护以“被动养护”为主,往往是出现病害或某些使用功能不足时才开始考虑到制定养护维修计划。缺乏必要的技术手段和预估模型系统;难以进行病害预测以及制定科学的、养护费用效益比最小的养护决策和养护规划。

(四)高速公路法规不配套

高速公路管理与养护的相关法律法规与高速公路建设和养护管理任务不相适应。例如缺少高速公路有关养护定额与规范。还没有专门针对高速公路养护管理特点的统一的养护定额与技术规范。需加速制定高速公路养护技术规范、操作规程、养护保障、养护定额等管理体系和技术体系,建立完善养护系统,以实现养护管理的现代化、科学化、法制化和规范化。

(五)养护机械化水平不高,养护科技含量低

目前我国各地高速公路管理基本上采用“一路一公司”此类的经营形式,所管辖高速公路里程普遍不长,最多达到两百公里左右。大多数经营公司(单位)自设养护机构,养护规模较小,一般不购置现代化养护设备,对国外已有的新技术、新工艺、新材料较少使用,还停留在手工作坊式的传统养护作业,养护科技含量偏低。

(六)养护管理人员总体素质偏低

高速公路养护管理内容全面,涵盖了公路、桥梁、隧道、绿化、房建、机电等多学科专业。养护管理工作是“麻雀虽小却五脏俱存”。但是长期以来普遍存在着“重建轻养”,养护管理人员中技术人员比例偏低,导致养护管理人员总体素质不高,影响养护技术水平。

二、国外高速公路养护管理情况

国外发达国家的公路基本建设在第二次世界大战结束后不久即基本完成,从20世纪60年代开始,各国公路适用技术及关键技术的研究与开发已逐步转向公路养护管理方面,在公路养护管理方面积累了较多的经验,可供我国高速公路养护管理借鉴。

(一)美国高速公路养护管理

美国国道网称为“州际与国防公路”,其全部是高速公路,由联邦政府进行宏观管理,具体的养护工作则委托州及地方公路部门落实。管理机构一般把养护工程承包给私人养护公司,按照AASHO出版的《成员组织现场承包养护概况》和《典型承包养护工程工作和各种范围及单位成本》规定,管理机构以业主的身份负责承包工程的谈判,并监督合同执行和验收工作。养护公司的组织充分考虑到养护现场的距离及许可的时间因素,在人员及装备配置上充分体现了技术密集型的特点。全部作业机械化,技术人员和技术工人技能涵盖了养护作业的各方面。这种做法能有效节约资金,并能保证养护工作优质、高效完成。

(二)法国公路养护管理

法国通过立法将高速公路特许经营权授予公共事业机构持股的混合经济型公司,采用企业化管理模式,在国家规划、控制下负责高速公路的建设、运营和养护工作。通过招投标方式选择建设、养护单位。另外,法国又设立专门为公路养护服务的机械公司。机械公司按照法国《道路、机械、维修及航空基地章程》进行管理,配有各种施工机械,机械公司独立于公路管理部门和养护机构之外,与养护部门建立设备租赁关系,有利于高速公路养护向专业化、机械化、市场化方向发展。

(三)日本高速公路养护管理

日本高速公路的建设、运营管理和养护工作,不是由政府直接组织实施的,而是由公共性组织——日本道路公团负责。公团下设若干管理局,管理局下设管理事务所和营业所。管理局主要制定维修计划,并负责道路设施的检修、公路养护。具体作业(包括绿化、维修)一般聘请私人专业养护公司实施。

(四)国外各发达国家高速公路养护管理意念

各国高速公路的养护管理由于国情不同,差异很大,但管理目标却是一致的,即设置管理机构负责高速公路的管理工作,起宏观决策作用。道路检测、评价及道路使用性能预测等具体技术工作则主要由养护社会咨询企业承担,具体的养护作业交由专业化、社会化的养护公司承担。这就是要保证高速公路的高效运营,创造最大化的经济效益和社会效益。

三、对我国高速公路养护管理发展的建议

(一)理顺管理体制,逐步实现管养分离

逐步实现管养分离,即经营管理机构的养护管理与养护作业分离,将养护作业包括养护工程设计、施工、监理等逐步推向市场。对养护作业实施企业化管理,把养护法人实体推向市场,参与竞争,逐步推行高速公路养护专业化、市场化。这样一是有利于建立精简、高效、统一的养护管理机构和管理模式,着重抓好养护市场的培育,养护工程合同管理和养护工程监理。二是能迫使养护企业强化管理,苦练内功,提高技术装备水平,降低养护成本,增强竞争力。专业性强的优势是工作量饱满,有条件引进使用大型高效的设备,雇工数量大大减少,质量和效益得到提高。从长远看,其有利于提高养护水平,降低养护投入,提高投资效益,促进高速公路养护管理的快速持续发展。

(二)改革养护运行机制,健全养护体系

在实现管养分离的基础上,强化监督管理,建立养护市场,完善养护体系,即高速公路路况调查、检测及评价、养护方案、养护策略决策系统,高速公路工程养护施工系统及高速公路养护监理系统。与之对应地构建三个市场主体:高速公路养护咨询公司、高速公路养护公司和高速公路养护监理公司。高速公路养护作业的市场化强烈需求许多技术力量雄厚的社会咨询企业加入到高速公路养护管理行业中来,并需要其逐步拓宽业务范围以适应养护作业行为的社会监督、检测、评价,协助管理机构管理,为管理者决策提供全方位的技术服务和支持。专业化养护公司的组建方式:一是高速公路施工企业组建专业化养护公司。这些企业一般都具有丰富的施工经验,熟悉高速公路的整个形成过程,也通晓高速公路在使用过程中出现的破损和缺陷,从而能有效地采取预控措施确保高速公路的养护质量。二是高速公路养护队伍组建专业化养护公司。以各省(直辖市、自治区)为单位,将其辖区内的养护队、班从高速公路管理机构中独立出来组建成高速公路养护公司,这样可以优势互补,统一管理,发挥规模效能,使资源配置得以优化。专业化养护公司与高速公路管理机构两者是养护合同关系,养护公司应该按照“产权清晰、权责分明、科学管理”的现代企业制度要求,推行全员聘任制,实现“独立核算、自主经营、自负盈亏、自我发展”,通过探索新技术、新材料、新工艺、新设备的开发和利用,提高养护的科技含量,促进高速公路养护向集约化方向发展。对于一般的养护,养护质量和养护成本通过高速公路管理机构技术人员的监督检查便可控制;对于大中修工程和专门养护工程,由于技术要求高,维修工期长,养护费用高,可采用养护工程监理制,高速公路管理机构与监理公司签订服务合同,监理人员本着平等、公正、服务的原则对养护公司的养护工程质量、费用、工期以及养护合同进行行之有效的控制,以确保养护质量最好,费用最省、工期最短,建立起“政府监督、社会监理、企业自检”的三级质量保证体系,使大中修工程和专门养护工程质量能得到切实保障。三类公司功能各异、利益独立、协同共存、分别向高速公路管理机构提供路况调查、预警、评价、决策及建议,养护工程施工作业和养护监理服务。

(三)健全养护管理法规体系建设

政府必须加大立法与执法力度,加快制订相关配套法规,完善法规的细则说明;加强政府对公路行业的监管力度,对养护管理行为进行约束与规范,为养护管理提供法律保障。

(四)加强养护管理技术发展

借鉴国外先进养护管理技术,为高速公路养护提供技术支持,通过规范、科学、高效的管理使高速公路的服务水平不断提高。

1.加大交通地理信息系统(GIS技术)技术研发、使用推广力度,促进高速公路养护管理现代化。由于交通地理信息系统可以将空间信息数字化,并使这些信息可视化,通过功能强大的软件,使公路沿线三维空间分析直观简明,数据管理便捷高效,为高速公路养护和运营提供大量、及时、准确的数据信息,为公路交通的发展、科学管理和决策提供依据。

2.利用高科技检测技术促进工程质量监测和公路养护智能化,通过利用高精度传感器、雷达技术、RS技术等高科技手段,实现人工检测向自动化检测发展,由破损类检测向无损检测技术发展,使公路质量的检测、评估和病害分析更加快捷。

3.推广使用国外高等级公路养护适用新技术、新材料、新工艺,提高路面耐久性,延长高速公路使用寿命。

目前,我国高速公路建设中普遍采用的改性沥青技术、SMA路面技术、土工合成材料、乳化沥青、稀浆封层等都是发达国家在公路养护过程中发展起来的,它们的推广与使用,改善了公路桥梁等建筑的稳定性和耐久性,达到了节约能源、降低成本,实现公路交通可持续发展的目标。

(五)提高养护机械化水平

养护机械化是公路现代化的必由之路,养护机械化是实现高速公路使用功能,提高服务水平的关键。高速公路养护的主要特点是追求高效率、高质量、高效益,这就要求养护机械要具有操作性能好、自动化程度高、作业能力大、速度快、污染小的特点。实现养护机械化,可通过引进国外先进的大型综合养护机械外,更必须加强国产养护机械的研发力度,不断提高公路养护机械的装备率、配套率。

四、结语

随着国家高速公路路网基础建设的逐步完成,我国高速公路事业必将逐步进入养护管理为主的时代,树立“公路建设是发展,公路养护也是发展,而且是更为重要的发展”的正确观点,大力发展高速公路养护管理事业日显重要。从可持续发展战略高度,研究现代化高速公路养护管理对策,深化改革现行的养护体制与运行机制,走出一条适合我国公路养护的新路。

参考文献

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作者简介:郑珏琳(1983- ),男,供职于东莞市新远高速公路发展有限公司常虎高速公路分公司,研究方向:高速公路养护管理。