关于世行贷款项目招投标管理流程的借鉴分析

刘平平

摘要:文章首先通过介绍项目招投标及其在我国的应用现状,提出世行贷款项目招投标管理的经验对我国的项目招投标管理有着积极的借鉴作用。其次,对我国项目招投标与世行贷款项目招投标管理流程进行了深入比较,并指出世行贷款管理流程对规范我国项目招投标管理的具体可借鉴之处。最后,对全文进行了总结,并指出招投标管理要适合我国国情。

关键词:世界银行贷款;项目招投标;管理流程

中图分类号:F273 文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)23-0090-03

项目招投标,顾名思义,是项目招标与项目投标的简称。项目招标是指项目实施过程中,在一定范围内公开货物、工程或服务采购的条件和要求,邀请众多投标人参加投标,并按照规定程序从中选择交易对象的一种市场交易行为;项目投标是指投标人应招标人的邀请,按照招标的要求和条件,在规定的时间内向招标人递价,争取中标的行为[1]。

“实行招标投标制度是投融资体制改革的一项重要内容”,这是国务院总理温家宝对招投标制度的高度评价。随着我国经济体制改革的深化和经济建设的发展,特别是随着我国加入WTO,以及与香港签订“更紧密经贸关系安排协议”(CEPA),招投标成为投融资体制改革的重要内容,在现代的市场竞争中发挥着极为重要的作用。由于招投标制度在我国实施的时间比较短,在项目招投标管理过程中潜藏着很多问题,如:招标前期准备工作不够规范、规章制度和运作方式滞后、招标文件不够规范、形式参差不齐等,以至于在招标程序及评标方法等细节上漏洞较多,容易造成腐败和欺诈活动。为建立和完善更为公开、公平、公正、有序的社会主义市场经济秩序,促进中国经济稳定和持续发展,在整个项目招投标管理过程中,加强监督审核力度、借鉴世界项目招投标管理的先进经验、提高我国项目招投标的效益和安全性显得尤为重要。

世行贷款的项目招投标管理,代表了世界项目招投标管理的领先水平。我国近几年通过深化与世界银行的合作,世界银行的资金支持和智力资源对推动我国观念创新与体制改革、促进整个国民经济健康、稳定、持续的发展正发挥着越来越重要的作用。截至2006年底,世行对我国的贷款总承诺额累计430.3亿美元,用于支持27个项目,涉及交通、城建环保、农业、教育、卫生等领域[2]。因此,借鉴世行贷款项目招投标管理的先进经验,对探讨如何完善和规范我国的项目招投标管理、促进国民经济发展很有必要。

一、世行贷款项目招投标管理流程案例分析

我国南方A市污水处理项目(以下简称B项目)是世界银行贷款项目,具有长期的经济生命力。在项目前期准备阶段,世行的程序主要是编制项目可行性研究报告,在技术、组织机构、经济、财务、社会、环境影响等方面论证项目的可行性。在该项目上,世界银行三次来华,密切配合项目单位,深入细致地完成项目预评估工作。

待世界银行同意成立贷款项目后,便邀请借款国派出代表到世行总部(华盛顿)就贷款协议进行谈判。世界银行与申请贷款国就上述问题达成协议,即形成“谈判纪要”,并草拟或草签“贷款协定”和“项目限定”。有关谈判文件经世界银行执行董事会议审议批准后,借贷双方将授权各自的代表正式签署协议。此外,在谈判阶段,世界银行与借款国还必须订立一份财务合约,载明所有的财务目标,规定必要的收益率及其增长幅度。如果有必要需建立一个新的项目机构来管理项目或者协调有关各部门的活动,并在贷款文件上规定建立这个机构的时间和方式,以及人员的配备等等。至此,世行项目正式进入实施阶段。

在项目协定和贷款协定获得世行执行董事会批准后,由世行和借款国方面的代表在协议上签字,项目正式生效,借款国即可使用世行贷款资金,项目进入执行阶段。

根据世行的政策,世行只负责项目的部分资金,其他配套资金由地方政府负责,项目在A市本地实施,因此项目管理程序还应符合A市的建设管理程序。A市污水治理世行贷款项目组织结构如图1。A市污水治理世行贷款项目的投资者是世界银行和A市政府,项目执行机构是A市环保项目办公室,项目业主是污水公司,项目建设管理单位是隧道公司。由隧道公司负责项目实施的具体管理、协调、推进。在A市污水治理世行贷款项目中,咨询单位是一家境外有实力的咨询公司(按照世行导则的要求,在工程准备和建设期间需聘请国际咨询公司或专家进行技术咨询[3]),监理单位是国外知名的监理公司与本地监理公司的联合体,设计单位是本地的设计院,施工单位和设备供应单位均是国内单位,征地拆迁工作由区一级政府部门负责。

根据项目贷款协定,世界银行将存入专用账户相当于1000万美元的金额,用于项目的支付。在项目实施过程中,世界银行将会根据专用账户中资金的使用情况对专用账户进行资金回补,以保持专用账户中有足够的资金能够正常支付。

在B项目的实施阶段,必须遵守世行的政策和程序,特别是关于采购的政策和程序,这是世行项目管理中工作量最大的部分。中国世行贷款项目事前审查的采购文件一般先报国内有关机构审查同意后,最后才报世行审查。世界银行贷款项目采购工作的依据是世行制定的《国际复兴开发银行贷款与国际开发协会信贷采购指南》和《聘请咨询专家指南》中规定的政策和程序。

A市B项目的“项目协定”规定: 合同分包在600万等值美元或以下的可以不采用资格预审的方式进行招标;额度在700万等值美元或以上的土建工程合同分包与额度在50万等值美元或以上的货物合同分包,这些合同包应采用国际竞争性招标。根据采购指南,国际竞争性招标是指邀请所有世界银行成员国合格厂家参加投标,经过开标、评标,将合同授予最低评标价的投标商的整个程序和过程,它是世行项目最标准的管理程序。

二、我国项目招投标与世行贷款项目招投标管理流程的比较

世界银行自成立以来在贷款项目招投标管理方面相继制定了各种政策,用以指导贷款管理的各种机构及其职员的工作,它在技术、经济、环境、社会等方面的政策对贷款项目招投标管理的成功有着重要影响。

由以上案例可知,世界银行对其贷款的发放和使用有一套完备的程序,具体包括:借款国对项目的准备、世界银行对项目的评估和审批、与借款国的谈判、签订贷款协议、项目执行、招标、发放贷款、对贷款使用的监督、检查、验收及对贷款项目的总结评价。世界银行对所发放的贷款进行全方位的审查,这不仅表现在对贷款项目的审批,还表现在对使用贷款的全部过程的每一个环节的审批上,包括对借款人的采购程序、采购文件、评标结论、授标批准、合同执行等。这样,便较为有效地保证了其资金使用的经济高效、公平合理和安全。

我国项目招投标与世行贷款项目招投标管理流程的具体比较见表1(序号前带星号处为区别所在)。

由表1可知,与世界银行贷款项目招投标管理相比,我国项目招投标流程简单,环节过少,且监控不足。而世行贷款项目招投标管理从项目的决策立项开始就纳入了项目管理的轨道,通过对项目的前审、后审、跟踪监督和各种透明化的措施等,把项目的每一阶段牢牢控制在投资方、银行或专门的监督管理部门的监督之下,从而实现了科学的全过程管理、专业化管理,更重要的是在缜密的管理过程中真正实现了有效的管理与监督。

三、世行贷款项目招投标管理流程的借鉴

针对我国项目招投标管理实施过程中出现的问题,世界银行贷款机制在项目招投标管理方面有以下几点值得我们借鉴:

第一,招标前期准备工作的规范化、制度化。比如,招标中实行谁投资谁负责,政府宏观上监督管理的制度;实行招标单位、投标单位、招标咨询服务机构资格认证和审查制度;实行招标文件审查确认制度等。

第二,招标文件的规范化、国际化。随着国际招标的发展,已基本上形成了招标文件编制的惯例格式(如2006年最新版世界银行工程采购标准招标文件)。同时,世行贷款项目招投标的各种文件都是中英文对照,使得招标过程更加国际化、标准化、透明化。

第三,招标的程序、评标方法等细节方面。在项目招投标过程中,腐败和欺诈活动是必须要面对的难题。作为对策之一,世界银行采取了“黑名单”制度。任何因在过去参加的世界银行贷款项目中有欺诈活动和腐败活动而被列入“黑名单”中的公司或个人,都没有资格被授予由世界银行资助项目的合同。这种“黑名单”制度是一种较为有效的威慑手段。

第四,在整个世行贷款项目招投标管理的流程中,世界银行进行审批并出具“不反对”意见的环节贯穿始终。由此可见,世界银行对其贷款所采取的负责态度:对资金的具体使用也要严格审查管理。其中,世界银行为了确保其资金的专款专用,对资金的使用和监督作了一系列严格的规定。例如,银行的相关人员会定期到贷款项目的现场进行视察,考察该项目的各个环节。而对于划款则更加慎重,要在贷款协议中有关货物、工程和服务等条款都得到实施后再进行。

综上所述,世行贷款机制下的项目招投标能较为有效地保证其资金使用的经济高效、公平合理和安全,对如何完善和规范我国的项目招投标管理有着积极的借鉴作用。但需特别指出的是:在借鉴国外先进招投标管理经验时也要注意是否适合我国国情的具体情况。例如,世界银行贷款项目招标的主体是货物采购的买方或工程项目主办人,针对每个项目需建立一个招标组织,临时聘用专家,待招标工作完成后招标组织即自行解散。而在我国则是招标人委托专职的招标机构代表招标主体实施招标职能。从我国的国情出发,专职的招标机构信息来源多,可以防止企业因经验不足,对国际市场行情及设备的技术先进性等了解不够而蒙受损失。另外,从招标的方式看,我国有四种主要的方式即公开招标、邀请招标、议标、分阶段招标等,这与世界银行贷款项目的招标采购方式也略有区别[4]。

总之,通过总结我国项目招投标管理发展中存在的问题,借鉴国际上项目招投标管理的先进经验,取其精华弃其糟粕,以为今后我国的招投标工作、完善我国招投标管理制度提供借鉴与参考。

参考文献

[1]全国人大常委会法制工作委员会经济法室,国家发展计划委员会政策法规司.中华人民共和国招标投标法[M].北京:中国法律出版社,2007.

[2]中国财政年鉴编辑委员会.中国财政年鉴[M]. 北京:中国财政杂志社,2007.

[3] 吕森全,韦卓信编著.世界银行贷款项目管理实务[M]. 北京:中国电力出版社,2003.

[4]中国招投标网.http://www.infobidding.com/.