浅谈我国政府采购市场国际开放和国货标准

吕汉阳

在政府采购中实行购买国货制度,可以保护和提高本国产业竞争力,促进本国就业,维护本国经济和信息安全,等等。与世界上大多数实行政府采购制度的国家一样,我国也将购买国货作为政府采购的基本原则之一,并在《政府采购法》等法律法规中作出了明确规定。然而,面对我国加入政府采购协议(government procurement agreement 以下简称GPA)进程加快,如何应对未来的政府采购国际格局,我国现有的购买国货制度远远不够,还需要我们借鉴发达国家的先进做法,不断进行完善。

政府采购国货我国的法律法规

2003年开始实施的我国《政府采购法》第10条第1款规定:“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。但有下列情形之一的除外:(一)需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的;(二)为在中国境外使用而进行采购的;(三)其他法律、行政法规另有规定的。前款所称本国货物、工程和服务的界定,依照国务院有关规定执行。”这说明,我国政府采购购买国货的规定早已有之;购买国货的要求是强制性的,除非法律明确规定的例外条件下才能够排除购买国货条款的适用。

财政部作为政府采购的监督管理部门,近几年对于政府采购领域中的国货采购制度做出了一些有益的探索。首先,会同有关部门出台了关于自主创新产品的系列法规,包括《国家自主创新产品认定管理办法(试行)》、《自主创新产品政府采购预算管理办法》、《自主创新产品政府采购评审管理办法》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》与《自主创新产品政府首购和订购管理办法》,形成了对自主创新产品从认定到评审直至合同签订各个环节的管理,特别是《自主创新产品政府首购和订购管理办法》更是明确了政府首购和订购必须采购自主创新产品,目前,全国的政府采购自主创新产品目录正在研究制定之中。这几个办法的出台,对我国政府采购支持自主创新明确了方向和思路。地方也纷纷出台配套实施的有关办法,并公布了地方的自主创新产品目录,将支持自主创新的政策落实到实际采购之中。

其次,财政部还制定了《政府采购进口产品管理办法》,从采购国货的反面对政府采购进口产品进行审核管理,从而贯彻了《政府采购法》强制采购国货的精神,将采购进口产品作为国货采购的例外进行管理和控制。在该办法中,也明确了法律责任,对于采购人未获得财政部门采购进口产品核准,擅自采购进口产品的,或出具不实申请材料的行为,由其行政主管部门或者有关部门对直接负责人给予处分并予以通报。如果提供虚假材料谋取中标、成交,或拒绝有关部门监督检查等,处以采购金额5%～10%的罚款,列入不良行为记录名单,在1～3年内禁止参加政府采购活动;情节严重,涉嫌犯罪的,移送司法机关处理等。同时,对于采购代理机构、专家和供应商的违法行为也规定了相应的法律责任。

无论是法律还是部门规章,我国对政府采购优先购买国货都有章可循,并非本次新提出的理念。只是由于我国有些部门和地方置法律法规于不顾,在政府采购中排斥国货。针对这种情况,我国有关部门应尽快出台《政府采购法实施细则》,细化《政府采购法》采购国货的规定,及时制止这股不正之风,维护法律的严肃性。

我国尚未加入GPA 没有义务开放政府采购市场

我国尚未加入GPA,并未成为其缔约方。目前,我国还没有义务开放政府采购市场。

GPA是《建立世界贸易组织协定》的四个附件之一。该协议主要是规定签署方促进政府采购市场开放的目标,约定签署方应尽的义务和享受的权利,是第一个国际性的政府采购贸易的权利与义务框架。

GPA是一项诸边协议,其“诸边”性质表现在三个方面:一是自愿加入,即所有WTO签约方都有权利自主选择是否签署,何时签署,加入或者不加入,而且不满意时有权选择退出;二是条款仅对签字国生效,GPA缔约方之间相互开放政府采购市场,非GPA缔约方不受协议条款的约束,也不享受GPA缔约方相互给予的优惠政策;三是具有相对独立的法律地位,其执行、管理机构政府采购委员会的运作相对独立自主,权利由GPA赋予。

GPA的诸边性质使它显示出两个显著特征:缔约方数量的有限性和缔约方承诺的局限性。由于缔约方有权选择加入或者不加入,因此,缔约方的数量是有限的,同时,所有GPA缔约方的承诺都体现在各自加入GPA文件的几个附录之中,附录中没有涉及的领域都不受GPA约束,因此,缔约方的承诺也是有限的。

虽然与WTO的其他协议相比,GPA带有诸边性质,但它是迄今为止参加的国家和地区最多的一个关于政府采购方面的协议,截至2008年底,共有40个缔约方及22个观察员。缔约方主要包括:美国、欧盟及其27个成员国,包括加拿大、英国、瑞士、挪威、日本、韩国、新加坡、中国香港和以色列等。不难看出,目前,GPA的缔约方仍以发达国家为主。同时,GPA还设立了观察员,包括中国在内的20个国家和地区为其成员国,同时处于观察员地位的还有4个国际组织,分别是国际货币基金组织、经济合作和发展组织、联合国贸易和发展大会及国际贸易中心。

2007年12月28日,我国政府代表签署了加入GPA的申请书,我国常驻WTO代表团当日将申请书和我国加入GPA初步出价清单递交WTO秘书处。这标志着我国正式启动加入GPA谈判。由于谈判还未结束,在我国签署该协议之前,我国没有义务开放我国的政府采购市场,而且,即使我国签署GPA相关协议,开放也仅对协议的缔约方有效,对其他非缔约方仍然是不开放的。

我国国货标准缺失操作上存在困难

尽管我国已经出台了有关法律法规,但是对于采购国货,制度还远远没有形成严密完善的法律体系和有效可行的实践操作。最基本的国货标准还没有形成,对国货的界定还处于比较混乱的阶段。自主创新产品通过产品目录来界定,相对比较清晰(尽管国家层面的自主创新产品目录还未出台),但自主创新产品仅是国货的一部分,并不能完整地界定什么是国货。《政府采购进口产品管理办法》明确了进口产品是指通过我国海关报关验放进入我国境内且产自关境外的产品,有人认为,反之对应的产自我国境内的产品就是“国货”,笔者认为,这种非此即彼的简单理解作为学术定义是欠妥的。对应于上述办法的进口产品定义,产自我国境内的是“本国产品”,但不一定是国货;国货只是本国产品的一个子集,外国企业在我国境内生产的产品虽然不是进口产品,但也不一定是国货。当然,我国官方尚无一个国货的标准定义。

我国目前学界对于国货的标准也无定论,主要存在产品原产地标准、供应商注册地标准、知识产权归属地标准以及上述几种标准相互组合等观点。主张产品原产地标准的学者认为,界定“国货”应以政府采购对象的原产地为标准。所谓“国货”的原产地标准,通常是按最终产品是在国内生产或者组装,不管其零配件来源国内或国外来认定的。也就是说,只要其价值在国内增加的附加值达到或者超过规定的标准,就应该认定为“国货”。主张供应商注册地标准的学者认为,国货的概念应以产品的品牌及所有者的注册地来确定。按照这种观点,国产品牌通过合资、合作等方式生产的产品仍视为国货。主张知识产权标准的学者认为,在界定何谓“本国产品”时,不应当看它在哪里生产或者在什么地方注册以及它的价值在哪里得到更大的增值,而应看它的知识产权在哪里。按照这种观点,利用外国公司专有技术和配方生产的、商标所有权为外方所有的外国品牌产品,以及利用特许经营权转让生产的产品不能视为国货。还有的学者认为,应该综合运用上述标准进行国货的界定,具体的标准组合方案因不同的产品而不同。例如,有学者就认为,对于IT产品等高技术产品,其技术和知识产权是产品的核心,就应该以知识产权归属地标准为主,即使是在国内生产,但如果品牌和技术都是国外的,也不能算是国货;而对于一般物品,以原产地标准为主要标准进行界定即可。

综上所述,我国官方尚未出台明确的国货标准,而自主创新产品只是国货的一个组成部分,不能代替国货的定义,进口产品的定义反推只能得到本国产品的范围,是包含国货的一个较为宽泛的概念。因此,根据学术界公认的国货标准的研究成果,参照发达国家已有的国货标准,尽快制定我国的国货标准,已迫在眉睫。只有这样,才能更好地通过政府采购来支持国货,促进本国就业,保护民族产业,维护国家经济和信息安全。

(作者系国际关系学院公共市场与政府采购研究所博士)