地方政府投融资平台的风险评估

巴曙松

一、地方政府投融资平台成为增长最为活跃的负债主体

自2008年11月我国实施积极财政政策和适度宽松的货币政策来应对金融危机以来,信贷投放的增长异常迅猛,仅2009年上半年的信贷投放就高达7.37万亿元。在高速信贷投放的主体中,地方政府的投融资平台是其中最为活跃、最为引人注目、也是最值得关注的融资主体。

所谓地方政府投融资平台,实际上广泛包括地方政府组建的不同类型的城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产经营公司等不同类型的公司。这些公司通过划拨土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司,必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺,重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

地方政府组建投融资平台进行基础设施和城市建设方面的融资由来已久,但是投融资平台发挥主导作用则是近一年来在应对金融危机时期的事情。2009年初,中国人民银行与中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道,”更是被地方政府视为对地方政府投融资平台的肯定和鼓励。

从2008年底以来,地方投融资平台的数量和融资规模呈现飞速发展的趋势。据初步统计,目前全国有3000家以上的各级政府投融资平台,其中70%以上为县区级平台公司。2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元,到2009年中,则迅速上升到5万亿元以上,其中绝大部分来自于银行贷款。如此快速的信贷增长,不仅加大了地方政府的债务负担,同时也对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

二、过度负债的地方投融资平台所形成的风险是多元化、多角度的

从积极作用看,地方投融资平台通过大规模融资并推动城市化建设,为中国应对危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是,无论是从微观的风险管理角度还是从整个经济运行的角度看,地方投融资平台的融资行为存在明显的风险。

从微观风险管理角度看,地方投融资平台的融资状况很不透明。不仅商业银行难以全面掌握,有的地方政府自身也并不清楚投融资平台的负债和担保状况。商业银行在与地方政府的互动中相对处于弱势,使得一直通行的风险管理手段难以真正落实,目前主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。这些投融资平台总体上负债率都相当高,负债率普遍超过80%或者更高,资本金普遍欠缺,且偿债能力低下。在实际操作中,往往是由平台公司统借统还,责任主体十分模糊,因为往往贷款使用人是建设单位,大多数平台公司对项目建设和资金使用都不实施管理,项目的最终受益也不属于平台公司,贷款资金实际上完全脱离借款人监控。如果出现偿还问题,商业银行实际上难以进行顺利地追溯。

在地方投融资平台推进的各种基础设施项目中,普遍存在资本金不足的问题,使得不同地方的投融资平台积极变通来补充资本金,使得银行的贷款风险明显加大。例如,这些投融资平台会通过委托银行发行理财产品来补充资本金,然后再继续要求银行贷款,也可能要求不法代理机构高估实物出资或出具虚假注册资金证明等手段虚假出资。有的项目以流动资金或搭桥贷款充作项目资本金;有的以股东借款的形式借到新的投融资平台作为资本金;还有的利用扩大投资规模的名义,在增加新的贷款之后,抽回初期注入的有限的资本金。

从财政运行的角度看,这种大规模的地方投融资平台主导的信贷高速增长,实际上增大了财政的隐形负债。在地方财政出现偿还困难时,实际上还是由中央财政承担了事实上的支付责任。换言之,对于具体的投融资平台来说,如果能通过自身的经营来偿还贷款,理论上是可以通过城市化的投资带来的收益还是大于贷款的投入的。但是,如果不能偿还这些贷款,或者转嫁为商业银行的不良资产,或者由中央财政事实上承担偿还的责任,这在客观上成为少数地方政府挤占信贷资源以及财政负债能力的一个重要渠道。地方投融资平台天然具备的软约束机制,使得投资的风险十分容易转移到中央财政或者商业银行体系。

地方政府通过投融资平台获得大量的资金,在不少地方呈现出一些新的风险行为。首先,因为许多地方政府主要依靠土地收入来偿还这些地方投融资平台的负债,因此,在客观上有强烈的动机来抬高土地价格,从而对房地产泡沫形成显著的推动作用。其次,在具体的项目选择和决策上,地方政府替代企业,成为主要的决策者,其中的经济合理性就值得怀疑。这些投资不可避免地出现过于超前的基础设施投资,或者是加剧产能过剩的投资。从目前一些地方新建在建工程和项目看,低附加值的建筑用钢材和焦炭等投资品需求上升,推动了这部分原本已过剩的产能投资和生产增速出现加快之势。有保有压的产能调整,在实际执行过程中,往往是一些本来需要退出市场的落后产能,反而被一些地方政府在相对宽松的融资条件下,还在继续支持这些产业的发展。

从宏观政策的角度看,地方政府通过投融资平台进行大规模的借贷,直接制约了宏观货币政策的调整空间。例如,2009年高速增长的信贷投放,大量通过地方政府投融资平台到一些大型的中长期基础设施项目,不仅使得商业银行贷款的集中度显著提高,期限明显延长,还使得明后年的信贷投放的调整空间极大降低。因为2009年启动的一系列大型基础设施项目,不可能在明年或者后年因为信贷紧缩而使其成为“半拉子工程”,这样就在客观上倒逼明后年的信贷投放,使其保持在相对的高速增长水平。这一点十分类似于1993年宏观紧缩之后的几年,信贷投放依然保持了十分快速的被动增长。

三、应当着手对地方政府投融资平台进行规范化、市场化、透明化改革

给予地方政府投融资平台在地方城市化建设和应对金融危机中所发挥的积极作用,以及地方政府投融资平台已经累积形成的巨大的融资规模和潜在的风险状况,应当着手对地方政府投融资平台进行规范化、市场化和透明化的改革。

首先,提高地方政府投融资平台的透明度。推动当前地方政府通过投融资平台所形成的隐形负债向及时公开披露的合规的显性负债转变,改变当前信息披露严重不透明的状况。

其次,推动地方政府融资平台融资行为的市场化。从各地基础设施的建设情况看,通过债券发行等形式筹资建设的项目,往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束。这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关,例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与,等等,促进了项目投融资行为的规范化。在当前的状况下,应当积极创造条件,推动市政债券的发展,鼓励这些融资平台发行企业债券,也可以创造条件申请设立产业投资基金开发区或科技园。同时,也可以尝试运用更为市场化的投融资方式来经营,这主要是包括资产的证券化和更为灵活的融资结构安排。

第三,银行应当推进更为审慎的风险管理举措。这包括对项目资本金的严格监控,以及对偿还能力的深入分析,控制发放打捆贷款,重点跟踪不同地方政府的负债状况和偿债能力,来把握融资平台的还款能力和贷款风险。

第四,建立地方政府投融资责任制度。无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为,还是不同形式的发展行为,都必须要求地方政府的债务规模与财力相匹配,期限尽可能与政府任期相一致。要建立地方政府投融资责任制度,严格管理地方政府担保行为。同时,在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下,适时探索实施地方政府财政破产制度,并追究主要领导人的责任。否则,一个软的预算约束,加上一个宽松的信贷投放环境,必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。

(作者系国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师)