政府审计在环境审计中的主导作用

李　胜

摘要:我国审计监督制度可促进环境保护资金的有效使用,促进政府环境政策的落实和完善;根据政府审计与环境审计的关系,改革促进环境审计的方式以及政府审计对社会审计和内部审计作用。政府审计在环境审计过程中应起主导作用,政府审计部门是环境审计各项法规的制定者,排污收费制度改革可促进环境审计的发展,政府环境审计应实行“绿色”审计,政府审计对社会审计和内部审计具有指导作用等。

关键词:政府审计;环境审计;主导作用

中图分类号:F239.44文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)20-0124-02

1 引言

与许多发展中国家一样,中国在协调环境与发展的关系方面面临着严峻的考验,中国的环境状况不容乐观。一方面,中国的自然环境决定了中国的生态环境脆弱,自然灾害频繁;另一方面,一些地区存在的不合理生产活动和消费方式,加剧了中国生态环境的进一步恶化。近年来,中国政府对环境保护的资金投入逐年增加,巨额资金的投入使用的合理性与效益均需独立的审计机关加以监督。此外,国家环保法规的执行情况,环保管理体系的运行情况,大气污染、水污染、有害废物控制与治理情况及自然资源保护状况等,也都需要有审计部门进行监督。

2政府环境审计作用的不可替代性

政府审计在环境审计过程中应起主导作用,这是由我国的基本国情决定的,自审计机关成立以后产生并发展了多项政府专项审计,政府环境审计具备了其他专项审计没有的功能,政府环境审计必须发挥环境保护主管部门所没有的作用,才能在环境保护工作中具有独立地位而不是这些部门工作的重复。

(1)促进环境保护资金的有效使用。审计机关对环境保护资金的监督检查,为实现对资金的管理、使用情况的客观评价,就必须突出对环境因素的考虑,这正是环境保护资金审计不同于其他资金审计的地方,也正体现了政府环境审计在环境保护资金的监督检查上的不可替代性。

(2)促进政府环境政策的落实和完善。政府强化环境保护的措施、行动是通过一系列的环境政策、法规体现的。一方面,环境政策、法规的执行情况直接影响着环境保护的效果,首先必须确保环保政策的执行,审计通过对政策执行情况的检查,能够及时发现存在的问题,运用审计的监督处理予以纠正,促进环境政策的落实。另一方面,在我国,部分现行的环境管理制度已不能满足环境保护的需要,改革、完善这些管理制度势在必行。此外,目前我国政府的一些环境政策首先是以试点的方式在部分地区实施的,对这些试点政策的进一步完善同样需要审计机关以独立的身份提供分析材料及建议。

3政府审计部门是环境审计各项法规的制定者

环境审计工作要依法审计,就要有审计依据。如果环境审计法律法规不完备、不配套,则审计监督难以实现。近30年来,我国虽然颁布了一系列环保方面的法律法规,但缺乏具体规范环境审计工作的法规。目前已颁布的《审计法》、《中国独立审计准则》等法规中,都没有环境审计的内容和具体实施办法,使环境审计的实施缺少法律依据。

随着我国政治经济体制改革的深入发展,审计的领域将不断拓展,环境审计成为一种现实需要,审计标准滞后的矛盾将日益突出。因此,建立和完善相关的审计准则,做到有法可依,有章可循,是政府审计发展的一个必然趋势。政府审计机关的首要任务是尽快制定出环境审计准则和开展环境审计的具体办法,为开展环境审计提供切实的依据。

(1)对土地、矿产、森林、海洋等重要资源保护与开发利用情况的审计,重点揭露和查处破坏浪费资源、国有资源收益流失、危害资源安全等重大问题,从体制、机制和制度上分析原因,提出建议,促进资源保护和合理开发利用。

(2)对水、大气、固体废弃物、生态保护等方面的审计,重点关注环保资金投入、管理、使用情况和环保政策落实、环保目标实现情况,揭露和查处破坏生态、污染环境、影响人民群众身体健康的重大环境问题,提出提高资金使用效益和完善环保政策措施的建议。

(3)对土地出让金和土地开发整理资金的征收、管理和使用情况的审计,总体掌握和评价地方政府执行国家有关政策法规、实施土地开发整理的情况,关注、查处违法违规问题,提出进一步建立健全有关制度和政策措施的建议,促进国家土地有偿使用制度和耕地保护政策的贯彻落实。

(4)对企业执行国家节能减排相关政策及采取具体措施情况进行专项审计调查,重点了解企业节能减排工作所取得的成效,关注各项措施的落实情况,查找存在的主要问题并分析原因,提出完善节能减排的政策意见及建议,促进企业进一步增强节能减排意识,自觉履行社会责任。

(5)着力构建符合我国国情的资源环境审计模式,2012年初步建立起资源环境审计评价体系;认真履行亚洲审计组织环境审计委员会主席国职责,积极开展环境审计国际交流,借鉴国际做法和经验,强化对资源环境审计经验和案例的总结提炼,推动资源环境审计实用技术方法的研究和推广运用,促进资源环境审计工作质量和水平不断提高。

4排污收费制度改革促进环境审计的发展

治理环境污染是一个庞大而复杂的系统工程,其根本在于立足于防,“防患于未然”。为了改革沿用了近30年的排污收费制度,审计署早在2000年对国家直接进行环境质量考核的46个城市1998、1999两年排污费征收、解缴和环保补资金的分配、使用情况进行审计时,就发现了排污费征收及使用方面的诸多问题,并向国务院提出了修改完善排污费征收办法的建议。2003年1月2日,国务院第369号令颁布了《排污费征收使用管理条例》,该条例已于2003年7月1日开始正式实施。新的《排污费征收使用管理条例》对收费标准、排污费的用途等均有新的规定。与此相适应,2003年2月28日,当时的国家环保总局(现已升格为国家环境保护部)与财政部等四部委联合颁发了《排污费征收标准管理办法》,与审计直接相关的是,新条例根据收费体制的变化,强调排污费实行收支两条线,收缴分离,明确排污费必须纳入财政预算,列入环保专项资金进行管理,并加强审计监督,这就为开展环境审计工作提供了依据,促进了环境审计工作的发展。

5政府环境审计应实行“绿色”审计

绿色审计是指审计机关从可持续发展的角度出发,依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账薄、会计报表以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产,监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为,确保绿色会计制度的科学性和顺利实施。它是对如实披露其资源、环境情况以及环境经济责任鉴证的特殊审计,用以证实其真实性、合法性。

目前,我国政府审计的管理体制是,省以下审计机关受本级政府和上级审计机关的双重领导,业务上以上级审计机关为主。如何在这种松散型的体制下,调动地方审计机关和环境审计人员的积极性,最好的办法是尽快实行绿色审计制度。国家根据各省、市、地区的不同情况,分别将草原、林地、绿化、江河污染等内容作为评价指标,审计地方领导所出台的经济决策和所谓“政绩”是否以牺牲生态环境为代价,树立绿色GDP社会可持续发展观,发展资源3R原则(减量化、再使用、再循环)的绿色循环经济,促进人与自然的和谐,在审计界积极推行绿色审计监督,加强绿色生态资源监管。

6政府审计对社会审计和内部审计具有指导作用

(1)政府审计机关可通过制定环境审计工作指南,完善环境审计依据,并通过对社会审计机构进行监督检查来规范并指导社会审计部门实施环境审计。

社会审计是经政府有关部门审核批准的注册会计师组成的会计师事务所进行的审计。在我们的社会里,环境问题变得越来越重要,从可持续发展的前景看,有一股正在增长的压力要求企业进一步承担环境管理责任和社会责任。这就要求注册会计师在对不同的企业进行财务收支审计的同时,结合环境保护,对于在环境控制、环境绩效报告和环境合规性领域出现的问题,通过“环境报告”予以揭示。这样做,有利于增强企业的环保意识,明确环保责任,使审计组织能够有效介入环境审计,促进环境审计工作的深入开展。

(2)政府审计机关可以通过制定环境审计工作指南,完善环境审计依据,进一步指导内部审计部门实施环境审计。一是要建立可操作的环境审计工作细则,避免环境审计的片面性和局限性,使环境审计的范围、内容、程序和方法等制度化、规范化。二是应尽快建立相应机构,研究和制定一套统一的环境会计准则和基本核算体系,为环境审计建立基础,促进环境审计工作的深入发展。三是要严格环境标准管理制度。一方面要积极采用国际环境标准,进一步制定和完善相关的环境标准;另一方面,要合理地制定环境标准实施计划,充分运用环境监测手段,监督检查环境标准的执行。

内部审计是由各部门、各单位内部设置的审计机构或审计人员实施的审计。其主要特点是业务往往跨出了财务报表审计的范围,几乎涵盖了企事业经营管理的每个环节。同政府审计和社会审计相比,内部审计的优势在于它贯穿企事业单位经济活动的始末。按照住房和城乡建设部规定的“三同时”制度,一切建设项目的防治污染的设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。内部审计人员可以全过程参与单位建设项目,这就为内审人员提供了优越的环境审计条件,使内部审计工作在环境审计中发挥更大的作用,为经济的繁荣发展和环境保护工作做出贡献。

7小结

综上所述,无论是制定环境审计法律法规,排污收费制度改革,还是积极实施绿色审计,都是以政府部门为主体进行的,政府审计又从工作指南、审计依据等方面规范和指导着社会审计和内部审计实施环境审计工作,因此政府审计在环境审计中起着主导作用。在环境审计过程中,只要我们充分发挥政府审计的主导作用,坚持以“政府审计为主线”,以“社会审计”和“内部审计”为支线,从上到下构筑起一个强大的“审计网络”,以“绿色审计”为环境审计的最终目标,经济发展和环境保护的矛盾一定能顺利解决。

[责任编辑 冯胜利]