突发社会安全事件及其应急管理工作初探

刘　晓

摘要:文章针对社会突发事件问题及其应急管理进行了初步探讨。重点分析当前社会安全面临的严峻形势,对社会安全突发事件和应急管理的基本概念进行了阐述,同时提出了加强突发社会安全事件应急管理工作的建议,使政府在社会安全事件应急管理和处置工作时,进一步健全应急预案和应急管理机制、体制、法制,全面提高政府应对处置社会安全事件的能力。

关键词:突发事件;社会安全;应急管理

中图分类号:X928 文献标识码:A

文章编号:1674-1145(2009)26-0092-02

当前,我国经济加快发展、综合实力不断增强,社会政治稳定,大部分地区治安大局平稳,刑事案件发案呈逐年下降趋势,人民群众安居乐业,社会和谐稳定。但是,随着人类社会的发展,人类自身的活动以及自然灾害使人类自身处于危险之中。21世纪以来,在全球范围的突发事件此起彼伏,如地震、飓风、火灾、爆炸,恐怖活动和传染性疾病的流行等。特别是我国正处于社会转型期,各类矛盾交织,加之国际环境风云突变,分裂势力、黑恶势力活动频繁,社会安全不稳定的因素依然存在,社会安全仍面临十分严峻的形势[1]。主要体现在:(1)刑事犯罪仍然较突出。特别是杀人、爆炸、等严重暴力犯罪时有发生;(2)火灾事故等安全责任事故呈上升趋势;(3)人民内部矛盾引发的群体性事件日渐增多;(4)从全国金融发案现状分析,袭击银行营业网,预谋爆炸抢劫银行案件,尾随袭击到银行取存款人员案件可能会发生;(5)“法轮功”邪教组织、新疆“三股势力”、藏独分子、敌对势力及国际恐怖组织等可能通过多种途径制造事端,危害国家安全。特别是一些不法分子利用人民内部矛盾煽动和蛊惑无辜民众制造大规模群体性事件。

越来越多的突发重大社会安全事件因为它对无辜民众生命的剥夺,造成巨大的财产损失,以及由此带来的社会恐慌,成为世人关注的焦点。同时,更给各级政府公共管理增加了巨大压力。因此,各级政府及其部门一方面要积极防范社会安全事件的发生,另一方面要提高对社会安全突发事件的危机应对能力,保障社会的安定、和谐发展。

一、突发社会安全事件和应急管理概述

(一)突发社会安全事件的含义

突发事件(Contingency)指社会生活中突然、偶然发生并产生严重不利后果的事件。突发社会安全事件指突然发生造成或者可能造成严重社会危害(重大人员伤亡、重大财产损失和对部分地区的经济社会稳定、政治安定构成重大威胁或损害、有重大社会影响),需要立即处置的涉及社会安全的事件。

(二)社会安全事件分级

依据事件性质、紧急程度、危害大小、涉及范围、人员伤亡和财产损失以及需要调动的应急资源等情况,社会安全事件由低到高分为一般(Ⅳ级)、较大(Ⅲ级)、重大(Ⅱ级)和特别重大(Ⅰ级)四级,预警分别用蓝色、黄色、橙色和红色加以标识[6]。对应的,应急响应级别分为四个级别:Ⅳ级、Ⅲ级、Ⅱ级、I级。

(三)应急管理的含义

应急管理(Emergency Management)是指政府及其他公共机构在突发公共事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中,通过建立必要的应对机制,采取一系列必要措施,用科学的方法对其加以干预和控制,使其造成的损失和影响最小,保障公众生命财产安全,促进社会和谐健康发展的有关活动。

二、应急管理法律法规分析

突发公共事件应急管理和处置必须依法规范、有法可依、依法处置,因此,应急管理方面的法律法规是处置突出事件的有力保证,特别是对突发社会安全事件的处置更为重要。

(一)国外经验

美国1979年美国成立了联邦紧急事务管理局(FEMA),发展至今成为“综合应急管理体系”[2]。美国自“9·11”以后,进一步加强了紧急状态下的突发事件应急管理。日本政府有内阁首相主持下的安全保障会议及相应机构,并在内阁官方设立了由首相任命的内阁危机管理总监,统一协调有关危机管理事务[3]。在法律方面,美国制定有《全国紧急状态法》、《国家安全法》等为核心的公共危机应急处理法律体系[4],这些系统的法律、法规旨在有效地引导政府依法处理公共危机事件。

(二)我国现有应急法制[5]

我国从1954年首次规定戒严制度至今,已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律、法规,初步构建了一个从中央到地方的突发事件应急处理法律规范体系。这主要包括:(1)战争状态法律规范;(2)一般的紧急情况法律规范,涉及某些单行的紧急状态法律规范;(3)恐怖性突发事件法律规范,恐怖性突发事件在一般紧急情况中危险度最高,但我国至今尚无国内法意义上的专门的反恐怖法律出台,反恐怖机制主要体现于我国参加或缔结的国际条约、协议;(4)骚乱性突发事件(群体性突发事件)法律规范,我国现阶段应对骚乱的主要法律是《戒严法》等;(5)自然灾害、事故灾难和公共卫生等法律也在进一步完善;(6)突发事件应对法。《中华人民共和国突发事件应对法》明确了各级政府及应急管理职能部门处置应急事件的职能职责和法律条款,起到了应急管理“龙头”法的作用。

(三)我国应急管理法制的问题分析[5]

主要包括:(1)各部法律之间沟通协调不够。目前普遍存在执法的力度不大不强的问题,各部门都针对自己所负责的事项立法,缺乏沟通和协作,难免出现法律规范之间的冲突;同时,受地方保护主义的影响,一些地方立法“以邻为壑”,大大削弱了处理突发事件的协作与合力。(2)一些领域的应急法律规范仍不健全。比如国防动员法、恐怖性突发事件法,在我国至今仍是空白。(3)许多突发事件应急处理立法的可操作性不强。表现为在内容上较为原则、抽象,缺乏具体的实施细则、办法相配合,尤其是紧急行政程序法律规范严重不足。(4)亟需清理现有的应急法律规范。法律规范之间产生冲突和矛盾的原因一方面在于缺乏上位法的约束,另一方面在于未能重视法律规范的清理工作,如法律的修改、修订、废止、解释等等,从而影响到应急法律规范的应有作用和潜力的发掘。(5)已有的应急法律规范执行不到位。主要表现为有法不依、执法不严、行政不作为等等,这已在一定程度上影响到人民群众对于政府的信任。(6)公共应急法制的实施环境有待改善。从实践效果来看,公共应急法制的社会基础条件,如公共应急法制的公众知晓度、认同度、适应度和配合度以及社会心理状况等等,亟待进一步改善。

三、加强社会安全事件应急管理工作的几点建议

社会安全突发事件往往是不可预见的、突然发生的,而其后果极其严重,一般来说是很难预防的。因此,必须依照“以人为本、预防为主、统一领导、分级负责、属地管理”的原则,政府有关部门和单位要做好应急处置的组织、领导和准备工作,建立和完善突发社会安全事件应急预案、应急机制,建立健全预测预警体系,整合现有应急资源,加强防范应对,不断提高应急管理和应急处置能力,提高政府应对社会安全危机的能力。

(一)建立应急指挥机构

各级政府要在本级应急委的统一领导下设立突发社会安全事件应急处置指挥部[6],以政府领导为指挥长,公安局局长为副指挥长,应急办、人民武装部等相关部门为成员,指挥部设在公安局。同时,要下设重大刑事案件、恐怖袭击、民族宗教等专项应急处置指挥部,明确职能职责。事件发生后,还应成立应急处置、后勤保障、通讯联络、宣传报道、交通保障、调查取证、善后事宜工作组。

(二)健全预测预警机制

主要包括:(1)要加强情报信息收集。公安刑警、国保等部门和基层公安派出所要增强情报意识,部署特情、耳目、治安积极分子,利用工作关系密切注意有关重大刑事案件、民族宗教等方面的情报信息及相关社会动向;网监部门要加强对计算机网络的监控,注意发现和收集可能与突发社会安全事件有关的信息。(2)要加强刑嫌人员及重点对象调控。(3)要加强日常巡逻监控。治安、巡警等警种要在日常工作中加强对重点地区、敏感部位及周边的步巡、车巡,利用监控设施加强监控。重点地区及敏感部位要储备足够的警力,以适应快速反应的需要。

(三)快速有力应对处置

主要包括:(1)制定切实可行的应急预案。根据应急管理有关法律法规和突发社会安全事件的特点,制定应急预案和行动方案,提前谋划、疏导化解、妥善处置、科学应对。(2)强化信息收集和报告工作。各地公安局指挥中心是突发社会安全事件处置的信息枢纽,负责信息的接收、传递和指令的发布。任何单位和个人在接到有关突发社会安全事件的报警信息后,也必须迅速报告公安局指挥中心,不得迟报、谎报、瞒报和漏报突发社会安全事件信息。(3)统一指挥调度。公安局指挥中心一旦接到指挥部或公安局值班领导启动预案的指令后,应立即根据案情并结合现场地理环境特点及警力分布,向涉及的相关单位和职能部门通报案情,并下达启动总预案和相关子预案的命令。(4)现场紧急措施。突发社会安全事件应急处置预案启动后,采取必要措施,封锁、保护现场并随时向公安局指挥中心报告情况。(5)警戒隔离和交通管制。要组织足够的力量维护现场秩序,实施对现场的封锁及警戒,形成包围圈,对有条件的中心现场采取保护隔离。为保证现场处置工作的顺利开展,交通和交警应组织力量维护交通秩序,确保道路交通畅通。根据案情的需要,可在一定的区域范围内实施交通管制。(6)其他措施。如采取专家援助、现场救护、勘查取证等措施,直至平息事态、拘捕犯罪嫌疑人。

(四)做好事件善后处理

大量事实证明,事态平息后的工作与事态平息工作同等重要。重点做好五个方面的善后处理工作:一是对在处置中承诺群众解决的问题,要兑现政策,尽快落实,取信于民;二是要派工作组深入群众中做工作,消除误解,争取群众,控制局势,从根本上防止事件再次发生或酝酿新的事件;三是对可能出现事态反复的不安定因素,采取措施化解,同时要保持相应处置力量和威慑态势;四是对于负有重要责任的干部要严肃处理到位;五是搞好社会安全事件后的修复重建,在机制、管理、设施等方面进行改进和修复,确保群众正常生产生活。

(五)把握社会舆论导向

社会安全突发事件出现时,应该加大宣传力度,让广大人民群众参与到应对危机的行动中来。具体工作中要重点抓好三项工作:一是及时拟草突发事件新闻通稿,做好应对准备,适时、视情况启动突发事件新闻发布预案。二是主动公开信息,要通过新闻发布会、电视、报刊、网络等形式和载体,主动、及时、准确发布事件信息,切忌隐瞒、不实事求是的报道,宣传事实真相,宣传政府及相关部门的积极态度和采取的措施,赢得群众理解支持。三是加强舆论监控,避免以讹传讹、事态扩大。

(六)树立政府良好形象

树立良好的政府形象是维护政治、经济稳定和社会安定的关键所在。当前,政府应当从以下五方面入手,树立和保持政府新形象。一是加强民主建设,树立“民主政府”形象;二是加强廉政建设,树立“廉洁政府”形象;三是加强法制建设,树立“法治政府”形象;四是坚持按照政策办事,及时兑现政策,树立“诚信政府”形象;五是高度关注民生,切实提高办事效率和效果,树立“务实政府”的形象。

社会安全关系到广大人民群众的生命财产安全,关系国民经济的健康安全运行,关系国家安全稳定大局。各级政府一定要加强社会安全突发事件应急管理和处置工作,最大限度减少事件带来的重大影响和损失,不断提高政府应对危机的能力,努力构建社会主义和谐社会。

参考文献

[1]薛澜,张强,钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战[M].北京:清华大学出版社,2003.

[2]C. Douglas Bass Emergency Manager,Emergency manageme-

nt in the U.S[J].Fairfax County,Virginia,2005.

[3]姚国章.国家突发公共事件应急管理体系及其借鉴[J].南京审计学院学报,2006,(2).

[4]徐民英.环境应急管理的国际经验及其启示[J].商场现代化,2006,(7中).

[5]莫于川.公共危机管理与应急法制建设.2006-09-25.

[6]重庆市突发公共事件总体预案(网上公示版)、重庆市突发社会安全事件专项应急预案(网上公示版).

作者简介:刘晓(1988- ),女,四川大学工商管理学院管理科学系学生。