中国农村公共消防安全体系与机制问题研究

高锦田　姜福洋

摘要:中国农村公共消防体系很不健全,威胁农村社会的稳定和发展。其原因主要是农村公共管理观念、体制和机制上的问题。解决这些问题,需要树立科学发展观,平衡发展与安全保障的关系,建立起乡村内生的、常态化的筹资制度和管理制度,上级政府应当对农村公共消防安全建设予以转移支付的资助,同时,应加强农村基层民主建设,建立公共决策和监督约束机制,从根本上确保农村公共消防安全体系有效运行。

关键词:农村;公共消防;安全体系;机制

中图分类号:C914

文献标志码:A

文章编号:1673-291X(2009)21-0039-04

中国城乡差别一向很大,这种差别不仅表现为私人品的多寡,而且公共品的供应差异更大。虽然近几年中央采取了一系列惠农政策,使得农村形势有所改善,但并没有从根本上解决,尤其是农村公共品的提供,仍存在许多问题[1]。现在,一些农民家里的内部设施水平与城里人的差距在缩小,但院门之外,环境脏乱,道路简陋,无论是硬件还是软件,农村公共品数量不足,质量很差,缺项很多,公共消防就是其中之一。农村公共品与私人品形成了极大的反差。公共品的严重短缺已经成为制约农村发展的瓶颈,是导致三农问题恶化的一个基本原因。因此,要建设新农村,就必须全面认识和解决公共品严重短缺的问题。

一、农村公共消防安全问题

按照需求层次理论,安全是人仅次于生理需求的基本需求,是经济社会发展的重要保障之一,在社会生活中占有重要的基础性地位。而安全需求中的相当一部分具有公共品的性质。公共消防安全作为一种公共品,需要由政府和村民委员会这样的法定公共权威组织供给,公共消防安全是政府最基本的公共职能之一,公共消防安全的缺乏是社会运行的重大不稳定因素。

随着生活的改善,农村居民对公共消防安全的需求增加,但多年来,农村消防工作一直被忽视,农民生命财产安全一直缺乏必要的保护,农村消防工作与农村经济和社会发展不相适应的问题越来越突出。近几年来,农民增收和减负问题成为全国关注的焦点问题,但农民的安全也很重要。就像人们普遍了解的“因病返贫”、“因教返贫”一样,“因火返贫”也较为常见[2]。

由于农村消防工作严重滞后,导致在农村经济逐渐繁荣的背后,农村的火灾起数、人员伤亡、财产损失额正在逐年上升,农村火灾局势严峻。据统计,从1999—2003年五年间,全国农村共发生火灾37.6万余起,造成8 539人死亡,12 116人受伤,直接财产损失35.3亿元,分别占同期全国火灾总数的61.2%、65.7%、62.9%和64.6%[3]。2006—2008年三年间虽然有所下降,但除个别指标外,仍在60%左右。

中国农村消防工作存在的问题是全方位的,在火灾预防、火灾扑救和事故分析处理等各个环节都存在问题,归纳起来表现在五个方面。一是农村消防安全管理制度极不健全,即使有也得不到有效执行。二是村镇建设不符合消防安全要求,基础性火灾隐患多,主要是村镇建筑布局不合理,缺乏消防通道和防火间距,建筑耐火等级低等,截至2006年底全国95%的乡镇未编制消防规划。三是村民消防意识差,易导致火灾的高危行为多,如乡镇企业因陋就简违规生产、盲目蛮干;村民乱拉乱接电线,使用劣质电器超载运行,柴草等可燃物品随意堆放而疏于防范;儿童玩火、宗教迷信活动用火、纵火报复等都多于城市[4]。四是90%以上农村没有什么消防设施,消防水源不足,灭火设施奇缺。五是农村缺乏消防组织,目前,全国尚有204个县(市、旗)未建立公安消防队站,在全国3.7万个乡镇中,有80%以上基本没有消防保卫力量[5]。更谈不上乡村,一些镇的消防组织即使一时建立起来却难以持续运行。

二、农村公共消防问题的成因分析

社会问题的形成必然有多方面的原因。与城市相比,农村居住密度比较低,公共事业缺少规模效应,公共消防建设的经济性动力不足,这是造成农村公共消防安全落后局面的基础性原因,这也正是城市化的基础动力。另外,社会成员自身的因素主要是长期以来广大农村居民收入低,温饱问题一直没有解决,消防意识淡薄,用火用电不规范,而且,大多平房居住,易于逃生,普遍存在侥幸心理,防范不足。但总的来说,农村公共消防安全落后不能完全归咎于农民,更主要的是农村公共管理的问题和农村公共安全政策问题。

直观上看,农村各项事业发展缓慢主要是资金短缺问题,但实际上是公共管理的观念、体制和机制问题。在计划经济条件下,任何生产活动都外部化了,造成普遍的产品供给不足,形成严重的短缺经济。从公共经济学的角度看,1978年开始实行的承包制以及后来的产权制度改革,可以看做是一种内部化的回归过程,它激活了私人品生产的积极性,供应迅速增加,但公共产品却被分离出来了。私人品的增加主要靠个体奋斗,而公共品的增加是个体所不能解决的,因为公共品由其自身特性所决定无法内部化,无法有效地由私人提供,只能由公共组织供给。如果政府和基层组织在公共品供给方面缺位或不作为,那么,社会公共品就会产生严重短缺。

第一,以经济发展为中心,消防问题提不到议事日程。现实中,乡村政府普遍认为乡村工作的中心是发展经济,特别是招商引资,只有经济增长才是政绩。消防管理工作在农村各项工作中根本挂不上号,无法占据应有的位置。在这样的公共管理观念支配下,乡村公共管理组织即使有了钱,也很少会用在消防上。

第二,计划经济体制破坏了乡村公共事务的自组织机能。在广大农村要像城市那样,按五分钟到达责任区边缘这一原则建立公安消防队(站)是不可能的。而离城市较远的乡村,依靠城市消防队灭火更是远水解不了近渴。所以,乡村必须建立自己的消防体系,实现自防、自救。古今中外,农村消防基本上都是靠内生的公共管理机制在小范围内解决,也就是要有乡村公共问题自己的解决机制。中国古代社会本来有基层自治的传统,最低的政权级别就是县衙门,在广大村镇,一般是富裕的群体拿出财富和组织管理能力,以自治的方式发展包括消防在内的社区公共事业,并在获得必要的权威性之后,建立起内在的可持续的经费收支模式。但无所不在的强制性计划经济将管制的触角深入到每一个山村,将社会自组织的优良传统给彻底瓦解了,包括义举在内的社会自发性受到严格限制,社会自组织的机制几乎已经被破坏殆尽,而政府又不能像对待城里那样包办公共消防事务,于是就出现了农村消防的真空状态。

第三,农村公共消防的资金来源始终没有一个内生的长效机制。这些年,农村的公共事业主要靠一些富裕起来的乡镇企业的捐助,在消防经费来源上,主要是由当地大户捐献,或者是处于村镇的少数企业(包括外资企业)出于自身生产经营的需要或者在政府的倡导下建立了自己企业内部的消防队,或者相互联合组建当地的专职消防队,建设必要的消防设施,同时也为周围群众提供一定程度的志愿服务。发达地区的专职消防队伍建设具有明显的自发性,如浙江海宁市专职消防队主要是在经济比较发达的镇政府驻地,由企业相互联合建立的。但总的来说,这种奉献式的服务队与地方需求来说是不够的。而且,乡镇企业本来就普遍存在重经济效益,轻消防安全的思想,加上近些年来效益下降,尤其是受金融危机的影响,企业生存都存在问题,更是无力顾及消防工作。近几年各地建立的自办、合办、志愿、合同制等专(兼)职消防队,解决了相当大的问题,但这部分队伍的持续发展面临困难,经费保障存在很大缺口,办公、训练、防火检查、器材装备损耗添置费等都严重不足,甚至队员们超长时间和法定节假日加班都没有法律规定的补贴和补助[6]。各别消防队的生存面临困境。这就是说,农村公共消防的资金来源始终没有普遍建立一个内在的长效机制。

第四,上级政府缺乏对农村公共事业的支持。公共品的成本分摊应该由受益人群为主,但很多农村很穷困,缺乏资金,不能全部负担本地所需的公共服务的成本,而中国政府过去长期实行二元化的城乡管理体制,不仅不能做到城乡一视同仁,而且是在城乡隔离基础上的偏向城市,在财政体制上,政府不断把从广大农村获得的资金集中用于城市。这种“抽瘦补肥”的逆向调节政策不断加大城乡差别,使农村公共品的缺乏越来越严重,农户不仅要自己承担乡村的公共品成本,还要承担城市公共品供给的一部分成本,根本不胜负担。所以,由乡镇政府和村集体供给的公共产品极其有限,满足不了起码的需求,造成了严重的历史欠账。多少年来,上级政府一再要求乡村干部高标准做好包括消防安全工作在内的各项工作,但却没有资金支持,逼得乡村干部只能从农民身上想办法。这种大量的无资助指令性支出实际上与“剪刀差”政策一样,都是对农民的制度性侵害。当然,乡镇政府总还是能够得到上级财政的一些转移支付,即便如此,由于缺少监督,有限的资金也往往会被腐败吞噬,不会用到消防建设上。

第五,农村缺乏基层民主建设,公众需求不能转化为政府的行为。硬的公共品不足反映的是软的公共品的不合理。多年以来,人们一直强调基层政府应该切实转变职能,为本地民众提供所需的公共服务,但问题是他不服务民众拿他也没办法。一个县级专职消防队的运行费用一年需要十几万,财政没有这个钱,但贪官一贪污就是几十万甚至上百万!而且,腐败也是相互攀比,胃口越来越大,不仅对内生的资金横征暴敛,对外来的资金更是如此。现在,上级政府常有各种转移支付的支农资金,但任何渠道下来的资金都会在相当程度上迅速被县乡村各级官员的腐败所吞噬,没有多少用于为村民办实事,农民受益很少。所以,现行的政府管理体制中农村基层民主建设的严重滞后,造成严重的政府失灵,农村公共事业很难发展。

第六,乡村干部的管理机制造成公共服务不足。现行政府管理体制下,乡镇政府和村集体组织缺乏做好农村公共服务的动力,原因在于乡村干部的权力来源主要在上级,乡镇政府干部都是上级选聘、任命的,村集体组织的干部选举和任用在很大程度上受到乡镇政府的控制,所以,乡村干部习惯于贯彻上级政府的任务,只对上服务,不为下服务,不会认真考虑和解决农民的需求。现在农村公共服务如此欠缺,但在乡村干部眼里面还觉得没有事情可做,做好农村公共服务对乡村干部来说没有什么用,收入不会增加,职位不会提升,他干吗要服务?据赵树凯大范围的实地调查[7],发现农村公共服务问题的许多方面并不是钱的问题,或者说主要不是钱的问题,而是干部们没有动力去做公共服务的事情。即使遇到火灾责任事故,乡村干部也往往是大事化小、小事化了,没有人去真正追究。

三、农村消防工作安全问题的长效机制

农村消防工作的相对落后有着长期的历史背景,基本原因是城乡差别,因此,推进城市化是解决问题的根本途径。但城市化是一个很长的历史过程,我们不能消极地依靠城市化的客观进程,必须寻求农村公共消防事业的发展之路。

首先要解决发展观的问题。要从根本上改变目前农村消防工作的状况,最重要的不是投入问题,而是思想观念的转变,消除抑制农村公共品供给的思想障碍,只有如此,才能有效地进行制度建设、组织建设和设施建设。科学发展观就是追求全面均衡的发展,讲求经济增长于各项社会事业同步发展。落实科学发展观,在干部层面上,需要全面考核评价地方经济与社会发展,将公共消防安全状况列入干部考核指标。在村民层面上,要提高农民的消防安全意识,普及防火灭火和自救常识,解决基本的知识性和技能性问题,特别要结合农村实际,有针对性地指导农民安全用火、用电、用油、用气,改变村民不合理的习惯,进行防火、灭火和安全疏散、逃生的演练,使农民切实掌握具有现实可操作性的最基本的技能。

第二,必须明确各级政府和村民自治组织的消防职责。公共品应该主要受益范围确定其各级政府的职责,公共消防是地方性公共品,应该由地方政府或组织负责供给。《中华人民共和国消防法》第32条规定,“乡镇人民政府、城市街道办事处应当指导、支持和帮助村民委员会、居民委员会开展群众性的消防工作。村民委员会、居民委员会应当确定消防安全管理人,组织制定防火安全公约,进行防火安全检查。”第36条第2款规定,“乡镇人民政府应当根据当地经济发展和消防工作的需要,建立专职消防队、志愿消防队,承担火灾扑救工作。”因此,乡镇政府和村委会必须担负起农村公共消防安全管理的责任。目前的情况是,由于消防法和一些省市执行消防法的规定过于笼统,没有具体可操作的罚则,导致责任制最终落实不了。因此,需要进一步细化,制定更加具体的规定。消防部门要切实履行职责,加强消防执法监督,严格管理,特别是要落实各项消防措施,不能把管理变成单纯罚款和惩罚。

第三,建立农村基层经常性的消防预算。公共品的受益者应该担负公共品的供给成本,这是一个基本的财政原则。农村公共品供给主体多元化,鼓励和动员社会资本投入,办好乡村公共事业是完全正确的,但这不能豁免政府的责任[8]。实际上,治安、消防都是最基本的地方公共品,是关系当地农民切身利益的大事,其经费必须作为乡镇和村委会预算正常开支的项目,向当地居民收取一定的费用。这是基层公共财政体制的体现,是合情合理的。农村税费改革并不是一切税费都不收,把合理和不合理的收费都取消了。那样的话只能使农村公共品的提供成为无源之水,陷入更加困难的境地。农村税费体系重构的关键是把收费与服务结合起来,确定合理水平,建立起与农村公共品需求相适应的、内生的筹资制度,建立公共事务经费的常态化来源。

第四,上级政府应该通过转移支付支持农村公共消防安全体系建设。必须改变不合理的剥夺农民的财政分配制度,政府要反过来实行“抽肥补瘦”的政策,通过转移支付补贴农村公共事业投入的不足,至少要弥补历史欠账。这些年,上级政府出了一些资金直接补给农户,但对农村公共事业的资助不够,而农村对公共品的需求是逐渐增长的,是不可逆转的,甚至已经成为农民的急需,农民负担重主要是农村公共品的负担重。要帮助农民就要帮在根本上,否则,农民负担一时被强令减下来了,最终还是会上去。

乡村消防安全规划是改善乡村消防状况的基础,一切建设都要根据规划展开,但目前,全国多数乡镇还没有乡镇消防规划,因此,当前要借助于社会主义新农村建设这个机遇,上级政府利用转移支付这一根本措施,设立一个财政专项,资助贫困地区的乡村做好消防规划,促使农村抓住各项建设(如农村集中住宅区建设、道路建设、电网改造、自来水建设、沼气建设、环境整治等)的机会,解决公共消防安全的基础性问题。目前,全国共有乡镇3.7万个,处于592个国家级贫困县的乡镇有6 000多个,中央政府应当通过转移支付支持这些贫困乡镇制定消防规划,其费用不过6 000多万元。①这在近几年中央财政3 000多亿支农支出中是一个很小的数字。村庄的消防规划更简单,费用更为低廉。地方县级以上政府就能承担。这笔投入是值得的,能够大大减少农村火灾损失。并且为乡镇、农村的公共消防安全打下坚实基础。

农村公共消防安全体系建立起来,还要维持得住。从现实来看,专职消防队建立容易维护难。由于城乡差别在相当一段时间里将会持续存在,政府自上而下的规范的转移支付不是一次性,而应该是常备不懈的。

第五,农村消防工作必须因地制宜,不搞“一刀切”的高标准。农村特别是贫困地区要达到与城市一样的服务水平是不现实的,农村的公共消防体系必然是初级的。因此,农村公共消防体系建设必须低起步,本着因地制宜、循序渐进、注重实效的原则,建立适宜的标准。如果强行要求农村消防达到什么统一的高标准,势必会造成农民负担反弹而受到抵制,或者上下互相欺骗,更延缓必要的消防体系建设的进程。乡村消防工作的实体和程序都要简明,切实可行。①在消防基础设施建设上,要充分利用坑塘、水池、水井等天然水源和简易水罐,利用农业灌溉机械等农机具,再配置少量必要的简易设施、器材即可。农村消防工作也不可能做到像城市那样专管专责,比如消防监管职能可以由派出所承担;乡镇专兼职消防队在完成好执勤灭火任务的同时,要承担起消防宣传、培训、检查以及治安巡逻等多种经常性任务,一专多能,一队多用,降低运行成本,这样才能持续存在和发展。避免不切实际的高标准,可以有效避免执行者的选择性执法,不给借消防监督之名的敲诈勒索创造机会。

第六,必须真正进行农村基层民主建设,减少腐败因素对公共事务的侵害。消防安全符合村民的共同利益和愿望,具有充分的群众基础,完全应该纳入村民自治章程和村规民约,筹资、建设和运行都要实行民主决策、责任执行、民主监督,建立消防安全的自发性基础。否则,公共品供给就难以符合农民的需要,极为有限的资金就会被浪费掉、贪污掉,农民的对抗情绪就会强化,最终也搞不好。所以,基层民主建设是根本,要改变自上而下的干部考核机制,包括什么上级考核的“一票否决制”,而是实行民主考评和否决机制,保证乡镇政府和村委会始终关注当地居民的需求,增强做好农村消防工作的主动性和积极性。建立和贯彻落实消防安全责任制关键是责任到人,但这一切都必须建立在切实有效的监督机制上,而要做到这一点就必须公开化,消防工作考核结果要在村、镇公开栏张榜公布。发生火灾,政府对火灾事故的基本情况、主要教训、改进措施、责任追究等情况不仅要报告上级人民政府,更要向社会公布。否则,暗箱操作,什么问题也发现不了、解决不了。

四、结论

中国农村公共消防体系的缺陷已经严重影响了农村的经济与社会发展,对农村社会的稳定和发展的危害日益增加。这个问题的形成有着农村本身的主客观条件缺陷的因素,但更主要的是农村的公共管理问题,因此,解决这个问题必须从公共管理上入手,这与以往解决农民增收致富的私人品生产问题是很不一样的。

要建设新农村就必须从根本上解决问题,需要树立科学发展观,平衡经济与社会事业发展,在农村建立起合理的公共治理结构。为此,必须处理好政府与农村社会自组织机构的关系,确立农村集体解决乡村公共问题的机制,建立起与农村公共品需求相适应的、内生的、常态化的筹资制度,同时,政府必须通过转移支付支持农村公共消防安全体系建设,弥补历史欠账。当前最好的切入点就是借助于社会主义新农村建设这个机遇,资助乡村消防安全规划,解决基础性问题,花钱不多,作用很大。

农村公共消防安全工作是一个公共治理的问题,关键在于建立公共决策和监督约束机制,将公众需求转化为政府的行为,管住干部,遏制腐败因素对公共事务的侵害,有效使用有限的资金。因此,建设社会主义新农村,发展农村各项公共事业,必须改革农村公共治理结构,使农村具备公共事业发展的制度基础。

参考文献:

[1]蒋满霖.中国农村公共产品供给和农民负担研究[J].南京农业大学学报:社会科学版,2003,(2).

[2]中央综治委办公室等七部门.关于印发《加强社会主义新农村建设消防工作的指导意见》的通知[R].公通字[2007]34号.

[3]中华人民共和国公安部等五部门.关于加强农村消防工作的通知[R].公通字[2004]57号.

[4]国华.要重视农村消防安全工作[J].农村经济与技术,2002,(5).

[5]关于印发郭铁男局长在全国多种形式消防队伍建设座谈会上讲话的通知[R].公消[2007]367号.

[6]对海宁市专职消防队现状的调查与思考[EB/OL].专职消防网,http://www.zz119.com,2005-04-09.

[7]赵树凯.乡镇政府的问责体系——10省(区)20乡镇调查[J].三农中国,2005,(1).

[8]刘建平,龚冬生.税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨[J].中国行政管理,2005,(7).

[责任编辑 王建国]