环境友好型社会建设的研究

李长健　张　磊　卞晓伟

[摘要]随着工业文明对环境破坏的日益加剧,环境问题已经成为制约和影响社会经济持续、和谐发展的障碍和瓶颈,但这也成为环境友好型社会建设的时代契机和历史机遇。在外部性理论的探究视角下,通过对环境问题的负外部性解读和环境保护的正外部性探讨,分析环境友好型社会建设的必要性和紧迫性,进而在制度供给上,从环境友好型社会建设的主体制度、文化制度、资金制度、纠纷解决制度等方面提出了中国环境友好型社会建设的法律制度架构,以保障中国环境友好型社会建设的顺利进行,促进中国社会、经济、环境发展的持续、和谐运行。

[关键词]环境友好型社会;外部性理论;主体制度;文化制度;科研制度

[中图分类号]X22

[文献标识码]A

[文章编号]1673-5595(2009)04-0017-(05)

随着社会的进步,人们对自然环境的认识也不断深入,从早期的敬畏自然,到近代工业文明后的征服自然、改造自然,发展到今天的人与自然和谐相处、人与环境和谐共生。过去由于片面注重经济发展给环境带来了一系列的破坏,这已经成为中国社会经济进一步发展的障碍,在改革开放30年之际,深刻反思30年来中国社会经济发展模式的弊端,建立新型的财富观念,充分认识到环境也是人类的宝贵财富,改变传统的单纯注重经济增长的绩效评价标准,把环境建设的优劣纳入地方发展的评价指标,促进环境友好型社会建设的顺利进行。

一、环境友好型社会建设的时代背景

(一)环境友好型社会建设的时代要求

环境友好型社会是一种以环境资源承载力稳定为基础,以尊重自然规律为准则,以可持续发展的社会经济文化政策为手段,倡导人与自然、人与人和谐的社会形态。[1]环境友好型社会是人们对和谐处理人与环境之间关系的最新理念,也是对如何处理好经济发展与环境保护关系的最新探索。环境友好型社会理论是在环境保护理念发展历程的基础上对以往理论的总结和升华。当然,环境友好型社会建设理念以及环境友好型社会建设的提出也是社会经济发展到一定程度的必然结果。

从世界发展的视角看,自近代工业革命以来,工业文明带来了科技的巨大进步,推动了城市化的飞速发展,大大提高了人们的生活水平。当人们还陶醉于工业化的繁荣与成就时,生态环境破坏和污染问题却不期而至,并随着工业化的深入而加剧,逐步发展为全球性公害。尤其是20世纪后半叶,全球性环境问题日益凸显,如“全球变暖”、“臭氧层破坏”和“酸雨沉降”等,对人类赖以生存的整个地球环境造成了危害。环境问题带来的惨痛现实,令国际社会开始反思已有的发展模式。

从中国发展的视角看,近几十年来的环境问题也是日益突出。以大气污染为例,目前,中国已成为世界上大气污染最严重的国家之一。根据世界卫生组织公布的报告,在全球空气污染最严重的10个城市排名中,中国包括北京在内有7个,山西省的太原市名列第一,是世界上空气污染最重的城市。当前,中国大气污染物排放总量居高不下,1998年全国二氧化硫排放量高达2B100万吨,烟尘排放量1B400万吨,工业粉尘排放量1B300万吨。在实行环境统计的300个中国城市中,70%处于或超过大气环境质量三级标准,目前中国已有七成城市不适合居住。[2]

在这种时代背景下,可持续发展、环境保护、生态文明等理念日益受到世界各国的重视,改变传统的经济发展模式,加强环境保护,建设环境友好型社会已成为时代发展的客观要求。

(二)环境友好型社会建设的内外部条件

在中国改革开放深化发展的新时期,中国已经具备了开展环境友好型社会建设的内外部条件。首先,从中国国内来看,经过30多年的改革开放后,中国的社会经济发展水平已经有了很大的提升,综合国力不断增强,但在经济高速增长的背后,在资源和环境方面也付出了巨大代价。目前,随着科学发展观的提出,国家在今后的改革发展中必须重视环境保护工作,促进环境保护与经济社会发展的协调。同时,在实践中,1995年以来,全国各地陆续开展了创建环保模范城市、生态示范区、生态省(市、县)、环境优美乡镇、环境友好企业、“绿色学校”、“绿色社区”等一系列“绿色创建”活动,收到了很好的示范效果。[3]这些都体现了“环境友好”的理念。2005年10月,中国共产党十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出:建设资源节约型、环境友好型社会,促进可持续发展是中国经济社会建设的重要发展方针。要从国家安全的战略高度,重视资源节约型社会和环境友好型社会建设,下大力气,采取有效措施解决经济建设和社会发展面临的资源环境问题,正确而妥善地处理好环境与发展问题,实现中国社会的可持续健康发展。

再从外部条件来看,1980年,国际自然保护同盟在世界野生生物基金会支持下发布的《世界自然保护大纲》,首先提出了“可持续发展”一词。而1987年,布伦特兰夫人在世界环境与发展委员会的《我们共同的未来》中正式提出了可持续发展的概念,标志着可持续发展理论的产生。20世纪90年代以来,可持续发展理论以其崭新的价值观和光明的发展前景,被正式列入国际社会议程。此时,理论界研究的重点是人类社会在经济增长的同时如何适应并满足生态环境的承载能力,以及人口、环境、生态和资源与经济的协调发展。可持续发展理论的提出,摒弃了过去“零增长”(过分强调环保)和过分强调经济增长的偏激思想,而是主张“既要生存、又要发展”。在可持续发展理论的提出和发展过程中,也逐渐体现出了环境友好型社会的理论思路。2004年日本政府发表的《环境保护白皮书》首次明确提出了建设环境友好型社会的主张。国际环境友好型社会建设的理念发展与实践经验,为中国环境保护和城市发展提供了可资借鉴的经验。

二、环境友好型社会建设的外部性分析

外部性经济思想最早是19世纪初英国著名经济学家马歇尔在分析个别厂商和行业经济运行时首创了“外部经济”和“内部经济”这一对概念。[4]其后,福利经济学的创始人阿瑟•庇古首次从福利经济学角度较为系统地研究了外部性问题,扩充了“外部不经济”的概念和内容,将外部性问题的研究从外部因素对企业的影响效果转向企业或居民对其他企业或居民的影响效果。[5]近年来,外部性理论不断发展,众多的学者将外部性理论引入自己的探讨领域,并从不同的角度去透视社会经济生活中的外部性。具体而言,外部性(externality)是某种经济交易所产生的成本或利益,这种成本或利益落在第三方身上而交易者并没有考虑到。[6]按道格拉斯•诺斯的观点就是:“个人收益或成本与社会收益或成本之间的差异,意味着有第三方或者更多方在没有他们许可的情况下获得或者承担一些收益或者成本,这就是外部性。”[7]从中可以看出,外部性有两种:一种是外在经济,即在没有成本付出的情况下,有某种利益落在第三方身上;另一种是外在不经济,亦称负外部性,也就是在没有任何利益获得的情况下,却有某种成本需要第三方来负担。

(一)环境问题的负外部性解读

由于环境本身所固有的公共特性,其外部性表现得相当明显。环境损害行为具有很强的负外部性,如排放污染物的企业对大气、河流的污染,其成本通常由全社会共同承担,而相应的收益却被造成环境破坏的社会主体所独享。可以说,外部性问题最具意义的就是环境问题,环境问题具有明显的负外部性,即人们因受生态环境污染或破坏所承担的外在成本。在造成环境污染的各方主体决定和进行经济活动时,并没有考虑到其行为将给社会带来的不利的外部效果;所以,表面上双方以及多方达到的供需平衡能够给交易的各方带来最大的收益,但由于在这个过程中他们的行为所造成的污染是一种外部成本,交易的双方本身不必承担这个成本,却由整个社会替他们承担这个成本,例如冶金、化工等企业带来的二氧化硫、一氧化碳、氟化物等大气污染,不仅降低了城市空气质量、影响了城市居民的身体健康和正常生活,而且还会通过空气流通影响周边城乡居民的身体健康,并会与降雨混合而污染河湖、土壤等,整个社会的公共利益将因此而受到严重损害,虽然这种污染是由某一企业造成的,但却由整个城市居民,甚至整个城市圈居民承担其带来的危害,承担不该承担的成本。

(二)环境保护的正外部性研究

当今世界各国都非常重视环境保护,因为环境保护不仅使人们有一个良好的生存环境,提高人们的生活质量,另一方面,环境保护还能够产生广泛的社会效益和经济效益,具有较强的“积极的”或“正的”外部性。环境保护的正外部性就是环境保护的边际私人成本或边际收益与边际社会成本或边际社会收益相偏离,环境保护所带来的收益可以被其他社会成员所分享,但环境改善的全部成本却要环境保护者独自承担。例如某一城市对造成环境污染的企业采取环境保护的治理措施,不仅可以有效改善该城市的环境质量,而且还可以给周边地区带来很好的环境效益,即可以给与环境保护投入无关的他方带来收益。这种正外部性也正是人们保护环境的积极意义所在。但环境保护这种正外部性很强的公共物品,受企业过度注重经济效益和人们短视性的影响,往往不会由企业主动为环境保护付出,从而造成了环境保护这种公共物品的生产严重不足,有时甚至会出现供给为零的局面。因此,在环境保护的对策建议中,应该加强宣传,改变人们的环保理念,争取公众的大力支持,同时应加强政府的引导,加大环境保护的财政支撑。

解决环境问题,就是要消除环境问题的负外部性影响,而加大环境保护力度则是更好的发挥环境保护的正外部性效应。通过外部性理论对环境保护的经济分析,为加大环境保护投入,建设环境友好型社会提供了理论依据。

三、环境友好型社会建设的制度供给

(一)环境友好型社会建设的主体制度

第一,政府主体的主导作用。在环境友好型社会建设中,要以政府的引导和支持为逻辑起点,明确政府的生态环境保护责任。只有加强政府对环境保护的引导,才能有效避免和阻止环境问题的负外部性影响。通过政府的引导,促使各相关企业和广大公众参与到环境保护中来,发挥出环境保护的正外部性效果,促进环境效益、经济效益、社会效益等多方面效益的实现。中国共产党的十七大报告明确提出:要“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。即建设一个能够公正、透明、高效地为公众和社会提供优质公共产品的政府。环境保护的进行和环境友好型社会的形成是服务型政府应该提供的公共产品。因此,政府要主动承担起环境保护责任,不仅在宣传环境保护方面起引导作用,在环境保护对策的具体实施中、环境保护的财政支撑中、在环境保护的科技支持中,政府都应起引导作用,使环境保护能够和谐运行。

第二,公众主体的参与作用。在环境友好型社会建设中,实现公众的广泛参与是根本保障。环境为人们的生存和发展提供了基本的条件,环境也有获得自身发展的权利,人们应该尊重环境的发展权利,积极参与到环境保护中去。同时,环境保护的正外部性所带来的积极效果将会使没有付出环境保护成本的广大公众所享有,因此,应该在环境保护中最大限度的实现公众的参与。人们在付出一定的环境保护成本后,也会更加注重在日常生活中加强对环境的维护。在公众参与中,应建立起共同但有区别的环境保护责任制度。首先,对于普通公众,应该加强其环境保护意识,把环境保护落实于人们生活的日常细节之中,主动自觉地维护和参与国家的环境保护事业,这是加强环境保护,建设环境友好型社会的关键。其次,对于各企业,一方面,要加强环保宣传,要增强企业的社会责任,克服企业的环境污染所带来的负外部性影响;另一方面,要加强监督,促使企业环境保护措施的落实。最后,对于科研人员应加强引导,提高环境保护的科研水平,为环境保护措施的实施提供科技支撑。此外,还要加强环境保护奖惩机制的宣传。通过表彰和奖励环境保护先进个人、先进团体促进环境保护在民间的开展,通过对造成环境问题的企业的惩罚和通报,促使各企业和普通公众自觉保护环境。

(二)环境友好型社会建设的文化制度

文化制度从狭义上讲主要指文化、艺术管理制度及文物制度等,广义的文化制度还包括政治的和法律的制度、社会组织形式、社会风俗习惯等。文化制度不仅对文化的创造、产生、应用具有保障作用,而且对人类的社会生活也有调适功能。环境友好型社会建设不仅需要国家、企业、公众等社会主体之间的协调运作,不仅需要资金支撑,更重要或者说更深层次上还需要形成一种环境友好型的社会文化,需要一种人人关爱环境、保护环境的文化氛围,最终形成人与环境和谐相处、和谐共生的文化制度。文化既内在于人们的思想和意识,又外在于人们的生产和生活方式、制度和规则等,文化动力对社会发展具有重要的现实意义。[8]环境友好型文化理念、文化制度的形成对环境友好型社会建设有着积极、重要的推动作用。每一个文明时代的文化都以其特有的方式通过价值观念、价值信念、价值追求等来引导人们对自己“人之为人”的生存进行定位,并指引人们的社会生活的行为方式。在倡导生态文明理念的今天,环境友好型社会建设需要相应的文化导向力和推动力。文化对于个体行为具有规范和制约作用,环境友好型社会建设,需要道德予以规范和保障,而文化制度建设则能促进人之道德进化,二者形成良性互动,会更好地发挥文化的正动力。所以,应该以文化承载力和文化张力为基础、以先进文化为导引形成环境友好的文化发展力,促使环境友好型理念深入人心,确保环境友好型社会建设的顺利进行。

(三)环境友好型社会建设的科研制度

随着环境问题的日益复杂,环境保护问题也需要加强科学技术的运用,因此,环境友好型社会建设需要建立相应的科研制度予以保障。现代科技对环境问题的解决和环境保护的实现有着不可替代的作用。环境保护的和谐运行,迫切需要加强科学技术的支撑。要充分利用各科研院所和各高校的科研资源,这对从根本上解决环境问题,加强环境保护,促进环境友好型社会建设有着重要作用。

在科技对环境友好型社会建设的支撑方面,要加强科研院所与环境保护工作之间的结合。首先,各科研院所要根据各地区环境的具体情况,有针对性地进行科学研究。各科研院所可以组织科研力量,根据不同地区具体环境的状况和特点,调查存在的环境问题及其具体表现形式、成因和发展规律,然后有针对性地进行研究并提出解决措施。其次,各科研院所要加强与各个企业之间的结合,尤其要加强与造纸、冶金、化工等污染环境严重的企业之间的合作,开展环境友好型技术的研发和推广,促进企业环境友好型产品的生产,培养环境友好型产业等等,使环境保护在企业的各个生产环节中得到落实,从企业源头上防止环境污染,促进环境保护。同时,企业也应该注重环境保护的投入,要认识到环境保护对企业发展的潜在效益,这也是企业承担社会责任的重要体现,对企业的生存和长远发展有着积极的意义。

(四)环境友好型社会建设的资金制度

环境友好型社会建设的进行,财政支持是重要的物质基础。在环境保护的实施中,需要大量资金予以支持,因此,应拓展环境保护资金的来源渠道,合理利用环境保护专项资金,以促进各项环境保护措施的贯彻落实。目前,中国环境保护已有多条资金渠道,主要有:基本建设“三同时”和技术改造项目中按规定比例用于环境保护的资金,城市建设资金中用于环保的部分,排污收费取得的资金,国外贷款或赠款,此外,还有各级财政部门安排的用于环保的资金。在环境保护中,要合理利用这些资金,加强环境保护资金的管理、监督等,提高环境保护资金的有效利用程度。

在完善作为环境保护物质基础的资金利用的具体措施中,首先,要进一步拓宽环境保护资金的渠道来源和规模。由于环境保护具有较强的正外部性效应,因此,应该进一步加强政府对环境保护的资金扶持,同时要向各排污企业征收环保费用;由于环境问题的负外部性,企业的环境污染会产生一系列现实和潜在的危害,因此,对企业征收的费用应该高于治理污染的费用。其次,要加强环保资金的使用。一方面,可以直接投入到环境保护之中;另一方面,应将部分环保资金投入相关科研院所进行环保科研,加强科技对环保的推动,以带动更大的环保和经济效益。再次,要完善环保资金的监管。一方面,应加强环保资金的科学管理,资金的来源和去向要统计清楚;另一方面,要加强对资金的监督,要确保资金投入环保或与环保相关的领域,避免环保资金被其他相关利益主体窃取。最后,还要积极探索环境保护资金的运用,以促进其保值、增值,在环境友好型社会建设中发挥更加积极的作用。

(五)环境友好型社会建设的利益分享制度

生态环境和谐的社会应该是全体社会成员共享环境利益成果的社会,环境利益共享是环境保护工作的基本内容,也是环境保护工作的重要基础,只有建立环境保护的利益分享制度,才能促进环境保护工作的顺利开展。环境友好型社会建设所带来的环境效益,必须在利益整合的基础上实现社会各主体间的环境利益均衡。构建环境利益整合制度需要在公平原则基础上,合理地分配社会经济权益,使各个主体各尽其能,各得其所,各得其利,共享环境保护成果。但由于环境资源的有限性,就应在设计环境利益整合制度时,不仅要考虑到代内的利益问题,还要考虑到代际之间的利益分配问题。

综观国内外环境利益整合的成功经验,许多国家和地区都是通过建立健全环境利益整合的政策法规体系,实现环境利益整合政策的法律化,来切实实现环境利益共享。因此,首先,要建立环境友好型社会建设的利益整合的政策法规。为了确保环境保护利益整合的健康稳步发展,各地区之间要加强协调,制定统一、完善的环境保护法规体系。要明确有关地方政府在环境保护之间开展环境合作利益共享的互补原则,界定各地方政府所负有的确保环境协调发展、缩小地区间环境保护中的职责以及处理环境利益整合的总原则,促进各地方政府制定环境保护利益整合政策的法律化。其次,改革环境利益分配制度,建立市场化、法制化的多元分配制度。从谁利用谁补偿,谁受益谁损害谁付费的视角下,从有利于保护地区与受益地区共同发展的视角,从满足需要与现实可行相结合的视角,建立环境友好型社会建设的环境保护补偿机制,促进环境保护的利益分享的落实。最后,运用财政手段实现环境产品的分享。环境友好型社会建设中要逐步通过财政资金的协调分配,来确保环境保护成本的分担,促进环境保护利益的分享,提高各地环境保护工作的积极性,实现环境保护效益的最大化。

(六)环境友好型社会建设的纠纷解决制度

在环境友好型社会建设过程中,各方主体围绕利益分享、成本分担等问题不可避免地会产生一系列纠纷,如何及时解决纠纷是保障环境友好型社会建设顺利进行的基础,促进环境友好型社会和谐运行的前提。在纠纷解决制度中,首先,应划清政府、企业、公众等各方利益主体应承担的责任,再根据各方承担责任的大小、付出成本的多少来享有收益;其次,要注重广大社会公众环境权益的保护,在制度方面予以适当的倾斜。

在环境纠纷的诉讼解决制度中,要逐步放宽起诉资格。在环境案件中,如果仍然依据传统的原告适格理论,由公民个别地寻求法律救济,使得仅是起诉人自己的利益得到了维护,而环境公共利益受到侵害的状况并没有解决,社会意义更是十分有限。环境公益诉讼旨在维护环境公共利益,原告的资格不应局限于与案件有直接的利害关系者,应扩大到“与本案有直接或间接关系的”公民、企事业单位和社会团体,提升社会公众参与环境保护的能力。同时,明确环保团体环境公益诉讼的原告资格,并建立有利于原告的诉讼费用承担机制。在环境纠纷的非诉讼解决制度中,要完善仲裁和调解制度。环境纠纷非诉讼解决机制的功能在于促进社会自治与社会合作,是现代社会寻求以和谐方式解决纠纷的重要方式。[9]尤其在调解方面,要着眼于以社区调解、行政调解和司法调解三位一体为中心,发展社会中间层的功能,促进环境纠纷的妥善解决。在具体的纠纷处理方式中,应以和解为主,兼采其他方式,力争使各方在一个和谐的氛围中,平息纷争,化解矛盾,促使争议得到公正、彻底解决,这对于维护社会稳定、缓和社会矛盾有积极的作用。

随着时代的进步与发展,人们应该摒弃传统的单纯注重经济增长的发展理念,切实改变以经济增长作为政府绩效评价的唯一指标,要把环境质量也作为评价政府工作、评价社会进步的重要标准。同时,要改变传统的财富观念,认识到环境也是财富的一种,并且是其他财富的基础,着力培育环境友好型社会文化,加强环境友好型社会建设的制度供给,发挥环境保护的正外部性,以实现社会、经济、环境的持续、稳定、和谐发展。

[参考文献]

[1]潘岳.以环境友好促进社会和谐[J].求实,2006(8):15.

[2]全国人民代表大会.关于《中华人民共和国大气污染防治法〈修订草案〉》的说明.http://www.1488.com/china/Info/communique/Content.27K.2008|10|03.

[3]徐统仁.建设环境友好型社会的严峻现实与对策建议[J].当代生态农业,2006(1):18.

[4]向昀,任健.西方经济学界外部性理论研究介评[J].经济评论,2002(3):58.

[5]张天上,于宏.权利冲突的经济分析——外部性的视角[J].河北经贸大学学报:综合版,2007(3):53.

[6]梁小民.微观经济学[M].北京:中国社会科学出版社,1996:512.

[7]董德坤,朱道林,王霞.农地非农化的外部性分析[J].经济问题,2004(4):55.

[8]李长健,伍文辉,涂晓菊.和谐与发展:新农村文化动力机制建构研究[J].长白学刊,2007(1):124.

[9]吕忠梅.环境友好型社会中的环境纠纷解决机制论纲[J].中国地质大学学报:社会科学版,2008(3):2.

[责任编辑:王继洲]