防控存款保险制度中的道德风险

李　杰　李献军

存款保险制度是一个国家的货币主管当局为了维护存款者的利益和金融业的稳健经营与安全，在金融体制中设置负责存款保险的机构，规定本国金融机构必须或自愿地按吸收存款的一定比率向保险机构缴纳保险金进行投保，在金融机构出现信用危机时，由存款保险机构向金融机构提供财务救援，或由存款保险机构直接向存款者支付部分或全部存款，以维护正常的金融秩序的制度。存款保险制度是一种防止银行倒闭、保护存款者利益、稳定金融体系的事后补救措施，是一种不以盈利为目的的政策性保险。但是，存款保险制度在对银行存款提供保护和对危机银行进行救助的同时，改变了存款人、投保机构、金融监管者和存款保险机构所面临的激励与约束机制，产生了道德风险问题。

一、存款保险制度下错误的激励机制产生的道德风险具体表现在以下几方面

1存款者的道德风险。存款保险制度降低了存款者监督银行的自我保护机制，引发了存款者的道德风险。在没有存款保险制度情况下，存款可能会由于银行的倒闭而血本无归，因此银行的存款者会积极地对银行的经营状况进行了解与分析，并据此对银行进行监督与制约，以保证自身财产的安全性。一旦银行承担风险过高，存款者就会要求银行提高存款利率，当风险超出存款者的承受范围时，存款者就会进行挤兑。然而存款保险制度建立后，经营存款业务的会融机构，按照其所吸收存款的一定比例，或自愿或强制向特定保险机构缴纳一定保费，当投保金融机构出现支付危机、破产倒闭或其他经营危机时，有特定保险机构通过资金援助、赔偿保金等方式保证问题投保银行的清偿能力。这使得存款者在银行倒闭时的损失成本或者惩罚要比没有存款保险的情况下小，导致了存款者把监督责任转移给存款保险公司，所以存款者不再像以前一样对存款银行进行慎重选择，他们除了对较高的收益率感兴趣外，并没有积极性去关心银行的经营业绩和安全性，更谈不上对银行的业务和活动进行必要的监督，甚至缺乏把存款从潜在的破产银行中取出的积极性，存款保险客观上鼓励了存款者将资金存入那些许诺支付高利息的存款金融机构，而对这些机构的经营管理水平和资金实力情况并不关心，这使得问题银行甚至是资不抵债的银行能够继续经营，扭曲了市场竞争。另外，虽然存款保险制度设计的初衷是保护小额存款者利益，但由于在实践中很少以破产清算的方式处理问题银行，尤其是大银行，大额存款者也得到了事实上的全额保险，这使得大额存款者对银行的市场监督机制也被大大削弱。

2投保金融机构的道德风险。存款保险制度增强了投保金融机构冒险的偏好和冲动，强化了投保金融机构的道德风险。金融市场上众多的金融工具使银行所有者能够在让银行承担过度风险的同时，通过投资分散化来消减自身的总体风险水平，这就使银行产生了承担风险的冲动，而多数银行的组织性质为有限公司制，这又为风险操作提供了进一步保障。但是，由于银行会始终面临存款者的监督和挤兑的威胁，有限责任公司制的这种副作用会被限制在一定范围内。来自存款者的威胁已足以使银行主动约束其投资行为、有效控制经营和财务风险、积极改善经营绩效，一般情况下不愿轻易追求过度的风险。然而建立存款保险制度以后，虽然存款保险制度保护的是投保银行的存款和银行体系，而不保护非存款债权人或倒闭银行股东的利益，但是，存款保险对存款人的保护，意味着由于存款者挤兑而造成存款金融机构破产的危机不可能发生。这必将导致投保银行在制定自身经营策略时，不可避免地将存款保险视为一个可以依赖的重要因素，在经营过程中倾向于从事风险较高和利润较大的金融业务，如高息揽存、发放高风险贷款、擅自拓宽授信范围等，从而增大其经营风险，加剧了银行内在的脆弱性。

3金融监管机构的道德风险。存款保险制度可能造成金融监管当局对存款保险制度的依赖，引发了金融监管机构的道德风险。金融监管机构的设立以及金融监管法正式实施的最终目的是确保一国金融体系的安全与稳定，促进金融业持续、健康发展。而评价金融监管效果如何，最明显的标志是没有银行等金融机构倒闭事件的发生。存款保险制度的建立，使得银行由于无视风险、经营不善造成储户挤兑、濒临破产倒闭的风险和概率大大降低了，因此客观上造成金融监管机构对存款保险制度的依赖，其结果是放松自身对金融机构的监管职责，具体表现为：一是对高风险金融机构的监管职能大大弱化，漠视风险的存在与发生。二是对金融机构的违规行为采取默认和容忍的态度，甚至出于自身目的掩盖存在或业已发生的问题。金融监管机构的道德风险将造成非常严重的后果，可能由于人为的原因错过了解决银行危机的最佳时机，严重阻碍了整个社会经济金融的发展。

4存款保险机构的道德风险。存款保险制度降低存款保险机构及时处置问题银行的动力，产生了存款保险机构的道德风险。对于大多数存款保险公司来说，往往具有政府背景和非营利性质，因此就可能会存在管理者不尽职尽责的情况，对投保存款机构的违规行为采取放任的做法、对出现问题银行的处置采取“宽容”的态度，形成所谓解决危机的“官僚性延误”，最后为推托自己的失职，宁愿用保险基金赔付储户的存款损失，从而造成存款保险基金的损失。

总之，设计不佳的存款保险制度会通过削弱市场约束，主张道德风险的滋生。因此，为了使存款保险制度更好地实现其维护金融业持续、健康发胀的初衷，必须要对存款保险制度下的道德风险进行较好的防控。

二、防范和控制存款保险制度中的道德风险

根据以上的分析，我们知道：存款保险制度下的道德风险主要表现为存款者、金融监管机构在存款保险制度的保障下弱化了对银行的有效监督；同时投保银行在得到存款保险制度的保护和缺乏外部监督的情况下，其内生性的道德风险得到增强。从这个意义上讲，我们认为，存款保险制度中道德风险的控制，要通过纠正错误的激励机制，形成强有力的外部约束机制来实现。

1完善银行信用评级制度。美国联邦存款保险机构在进行监管过程中，通过检查问题银行，并依据骆驼评级(CAMEL)标准进行分类，针对不同等级的银行，采取不同的监管方法。从目前的情况看，我国可以通过权威的信用评级机构对目标银行进行风险和信用评级，为我国的存款保险机构提供决策依据。同时我国的存款保险机构也应该建立起一套自己的银行业风险和信用评级标准，对资本充足性、经营管理水平、盈利能力、流动性等指标进行分级评定，监测银行风险状况，以便根据每个银行的不同情况做出合理的决策。

2确定合理的投保标准、实施差别费率制。针对目前我国金融业发展的实际情况，存款保险机构只能对运行

稳健、资质良好的金融机构进行储蓄存款保险，不能对已经存在经营风险的存款机构进行保险，否则会造成存款保险基金损失，也不利于促进存在风险的存款机构改进自身经营状况。同时，已经参加投保的银行在经营过程中达不到投保标准的下限，存款保险机构应撤销其投保资格，并加以公告。这样不仅有效地保证了存款保险机构的安全，而且体现了市场的优胜劣汰原则，有利于促进我国金融业持续、健康发展。

存款保险制度中的保险费率有统一费率和差别费率之分。统一费率的优点是操作容易；缺陷是保费的支付与投保银行的财务状况和资产的风险脱节同样规模但风险较大的银行并不需要付出更多的保险费，这会刺激偏好冒险的银行追求高风险、高收益，诱发道德风险。差别费率制即每一档次的存款保险费标准不是固定的，它是根据每家存款机构的信用评级和资本充足率状况定期调整。差别费率的优点是有利于将银行的投保成本与其风险状况相联系，减少银行的逆向选择，使那些企图通过高风险投资来提高银行收益的银行也增加了风险成本。另一方面保险费率的公开相当于公开了各个银行的信用等级，而信用等级是存款者选择银行的重要依据，银行为了巩固和发展存款来源，就要加强对自身风险和信用的关注程度，也就可以有效地约束银行的风险投资行为，促进银行的稳健经营。

3采用限额赔偿制度、限定保护的存款类型。根据对存款人的保护程度，存款保险制度可分为全额保险和限额保险。全额保险的优势在于效率高、更公平，同时降低了存款人从问题银行提款的动机，有助于银行克服困难和当局处理个别问题银行，但其导致的道德风险程度较高。限额保险是指对同一存款人在同一家投保机构的存款总额设定最高限额，对超过限额那部分存款不提供保险或只提供部分保险。从一定程度上说，限额保险有利于抑制存款人道德风险的产生，因为对存款人行为而言，由于银行的破产会给存款人带来一定程度的经济损失，存款人就不会一味地追求高利息，而是在银行的存款利息水平和信誉状况之间进行权衡，这就加强了存款人对银行信誉程度的关注，加强了对银行经营业务的监督，提高了存款人的风险意识，强化了对银行的市场约束。为增加存款人监督银行机构行为的激励，抑制存款人的道德风险，一些发达国家在保险制度的设计中规定了每一帐户保险存款的限额。一旦银行破产，在规定限额内的存款可以得到完全赔付，超额部分可能受到损失。如加拿大存款保险的最高限额为6万加元，英国为2万英镑，美国为10万美元，欧盟为2万欧元。超过限额的存款没有得到保险，这就促使大储户不得不关注银行经营的稳健性，从而调动大额存款人对银行经营行为监督的积极性。

4完善存款机构的信息披露制度和市场退出机制。完善的信息披露制度保证官大储户的知情权，使其能够根据各家存款机构的经营状况进行自由选择，同时还可以促使存款机构保持稳健经营。信息披露的内容应该通俗易懂，对内容的重点指标和数据应该给以详尽的解释。

同其他工商企业一样，金融机构在市场经济活动中，也要在竞争中求得生存和发展。金融机构如果只能进不能出，势必会淡化金融机构的风险意识，制约其经营活动，造成风险积累。因此，应该结合我国的国情逐步建立金融机构的退出机制，纠正银行等存款机构的错误预期，促使其为了自身和股东的利益而稳健经营，客观上避免了道德风险的发生。

5明确金融监管机构的职能责任，提高公众责任意识。在我国存款保险制度建立和完善的过程中，应建立起中国人民银行、银监会、保监会、存款保险机构的联席会议制度，定时通报、交流监管情况。通过立法明确存款保险机构的职能责任，使其与银监会有明确的分工与合作，避免出现推诿责任、权力真空的现象。

在存款保险制度的建立过程中，应该积极向公众普及存款保险相关知识、法规，使公众充分认识了解存款保险制度，不能对其抱有不切实际的期望，树立起积极正确的保护个人存款财产的意识。

随着我国加入WTO和金融改革的深入，我国商业银行面临的风险加大。为了加强存款人对金融体系的信心，加强金融体系抵御风险的能力，建立存款保险制度已势在必行。但世界各国经验表明设计不当的存款保险制度，会引发道德风险等一系列制度缺陷，影响存款保险制度的实施效果。因此，在我国建立和完善存款保险制度的过程中，要引入适当有效的防控措施，从而更好的发挥存款保险制度的正面效用。