论国际金融危机下我国地方发债的功能与实现

赵水根

为应对国际金融危机，我国中央政府投资4万亿元扩大内需的计划正在逐步实施。但完全靠中央政府财政投资难度很大。再加上各地纷纷宣布的投资计划已达到十几万亿元甚至更多，因此允许地方政府发债势在必行。正是在这样的背景下，今年中央代发了2000亿元的地方债。从规模上看，2000亿元并不多，仅是一个试探性的额度，但重要的是，它迈出了公债体制改革的第一步。在当前扩大内需的情况下，允许地方政府发债，对促进地方经济和社会发展无疑有着重要意义。不过。由于地方政府的身份特殊，而债券又涉及政府与老百姓的利益关系，对于地方政府发债，许多人也有担心。如何积极认识地方发债的功能，稳妥地进行操作，的确需要及时总结和深化研究。

一、地方政府发债的积极功能

地方政府发债并不是简单地应对国际金融风险和现阶段我国投资发展需要的一个举措，而是面向中国社会主义现代化转轨，争取我国实现良性循环的综合配套改革的一个重要问题。地方政府发债具有以下显见的积极功能：

1、地方政府发债用于地方基础设施建设。有助于消除代与代之间的不公平。大量的基础设施建设一般是由地方政府来完成的。往往有这样一种现象，就是用上代人或者上几代人积累下来的资金进行基础设施建设。由于建设周期比较长。而享用这些基础设施的人往往是下一代或者是下几代人，这样就会造成代与代之间的不公平。如果地方政府发行债券用于地方基础设施建设，就有助于消除这种代与代之间的不公平。

2、地方政府发债能逐步消除隐形债务。虽然1994年颁布的《预算法》规定不允许地方政府发债，但是实际上各级地方政府都存在着大量的隐形债务，地方政府的这些隐形债务情况非常不透明。与这种不透明的隐形债务相比，地方政府发债至少可以做到规范、透明，风险也会好控制一些。

3、地方政府发债要比用国债来转贷的方式好。前些年实施积极财政政策时。中央政府曾经代地方政府举债并转贷地方用于国家确定项目的建设。由于国债转贷地方是中央发债，地方使用，转贷资金既不在中央预算反映，也不在地方预算反映，只在往来科目列示，不利于监督。同时。由于举借债务与资金使用主体脱节，责权不清，有些国债项目建设的效益不理想，增加了中央财政负担和风险。一个地方需要建设什么项目，什么项目更有效益，当地政府比中央政府更清楚，当地老百姓也更清楚。因而建设起来的项目也会更有效益。所以。地方基础设施建设如果坚持谁借钱、谁花钱、谁受益的原则。地方发债显然要比国债转贷方式更好一些。

4、地方政府发债能减轻地方项目建设带给商业银行的压力。现在很多地方的项目建设都是通过各种途径从商业银行贷款。政府来做隐形担保，这给商业银行造成了很大的压力。商业银行把地方政府的出面作为担保，这在法律上是不允许的。如果让地方政府发债，商业银行买或不买有自己的选择权。

5、地方政府发债有助于确立地方政府的真正主体地位。地方政府不仅是地方的公共事务管理机构，还负有促进地方经济发展的职责。要促进地方经济发展，就有很多项目要做，就需要资金。特别是在目前，金融危机对我国的经济造成了一定的冲击，国家采取扩大内需的政策。需要调动地方政府的积极性。允许地方政府通过适当规模的举债筹集必要的资金，有利于地方政府较好地承担自己的职责，确立地方政府的真正主体地位。

6、地方政府发债有利于深化财政体制改革。随着近年来社保、粮食等管理体制的改革，地方政府经济建设投入需求的增加。地方财政很难收支平衡。现行的转移支付制度又不完善，上级对地方特别是省以下政府的财政转移支付力度不足，地方政府财权和事权不相匹配的矛盾日益突出。1994年以来，我国财政的集中度不断提高，中央财政收入比重从1993年的22％上升到2007年的54.1％。而在事权方面，中央事权与地方事权比为30：70，倒挂现象非常严重。因此。在合理划分政府间事权的基础上。赋予地方政府包括举债在内的应有财权。是深化财政体制改革的迫切需要。

二、地方政府发债要做好风险防范工作

地方政府发债的积极作用不止于此。当然，它的积极功能的实现也不是一件容易的事情。要对地方政府发债过程中可能产生的风险和困难有充分的认识，做好相应的预防与应对。

1、要充分做好地方政府发债之前的准备工作。地方政府的财政要公开，比如财政有多少资产，有多少债务，要公布出来，让潜在的债权人看一看准备发行的这个债券的风险有多大，然后才可以发行债券。

2、要控制好地方政府发行债券的总规模。债务对经济发展的作用取决于债务资金的利用效率，效率高就对经济发展有好处，反之就有害。研究表明，债务规模太大对经济长远发展是没有好处的。美国债务规模已达到其GDP的70％P2上，日本债务达到其GDP的190％以上，这对它们国民经济的发展是很不利的。地方政府发行债务要特别慎重。要有好的项目才可以发债。

3、要把握好各地区发行债券的比例。在当前情况下，各地方政府申请发债规模一般较大，在控制发行债券总规模的同时，需要注意合理核定分地区规模。今年，财政部根据中央投资公益性项目地方配套规模、地方项目建设资金需求以及偿债能力等因素，按公式法来分配各地区债券规模。具体考虑的因素包括：中央投资中公益性项目地方配套数、综合财力、债务率、财力增长率、财政困难程度等，其中重点因素为地方配套需求。

4、要建立完善的硬约束机制。一是地方政府债券的审批属于中央政府。可以成立地方政府债券审核委员会。作为地方政府债券发行审批机构。地方政府发债的规模必须纳入政府举债整体规模预算和国家整体投资规模预算之中。保持地方政府债券规模与财政收支规模的合理配比。二是严格资金运用的硬约束。明确地方政府债券资金只能用于地方基础设施建设和公用事业发展。严禁发新债还旧债。三是明确地方党政一把手是地方政府债券的第一责任人，这种责任在债券存续期间。不因党政一把手个人的职位变动而解除，从而避免地方政府党政一把手通过发行地方政府债券搞政绩工程或挪用地方政府债券资金。四是地方人大要加强对当地政府发债行为的监督。地方政府发债必须经地方人大批准。五是进一步规范地方政府的隐性担保等行为，在条件成熟后将其纳入预算统一管理。

5、建立地方债券风险缓冲和风险防范机制。一是循序渐进推动地方政府债券发行工作。二是完善地方政府债券交易结构。引入债券受托管理制度，由受托人代为管理债券抵押资产。代表债券持有人监督资金的使用。维护债券持有人利益。三是完善地方政府债券信息披露制度，引入独立机构对地方政府及其债券产品进行跟踪评级。四是建立偿债基金和地方政府债券投资者保护基金，完善地方政府债券违约清偿等制度。五是明确规定地方政府在财政预算中优先安排偿还地方政府债券本息的资金。

6、地方发债的有效使用监督在民。监督地方政府把发债的钱用到“刀刃”上。最有效的办法就是还权于民，让老百姓参与其中，这是真正的公共财政。专家、民众参与讨论，科学决策，通过民主、规范的形式，在公众有知情权的情况下。透明监督地方政府举债项目的执行情况，这有助于提高地方政府决策的透明度。

(作者：河南省财政税务高等专科学校副校长)

(本文责任编辑赵端)