对城市房屋拆迁运作模式合法性的审视

刘 颖

摘要房屋拆迁在实践中引发许多纠纷,矛盾突出,形势不容乐观。引发这些纠纷的原因众多,本文主要以现行的拆迁模式为出发点进行考察,从对模式现状、拆迁的实质、现行模式的缺陷三方面来探讨矛盾的根源。

关键词非公益拆迁 拆迁模式 土地征收

中图分类号:D920.4 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-273-02

我们在任意的搜索引擎中输入“房屋拆迁”这个关键词,都会看见相关的链接可以达到上万条,且基本上都与纠纷有关,当前有关房屋拆迁的话题已成为百姓生活中议论的热点问题。但“温情拆迁”,“民心工程”的字眼却很少有人提及,往往是“暴力拆迁”,“野蛮拆迁”使用的频率最高。拆迁中确实存在着诸多问题,有些严重损害了被拆迁人的利益,已成为影响社会稳定的一个主要因素。根据建设部统计,2004年一季度的拆迁信访量比2003年同期增长三倍。2004年以来到建设部上访的人数,截至6月22日已有4026批、18620人,其中集体上访905批、13223人,个体上访3121批、5397人,已超过2003年全年的3929批、18071人。面对着如此严峻的形势,我们有必要探究引发这些纠纷的根源,寻找问题的矛盾所在,这样我们才能找到解决的方法,真正达到建设社会主义和谐国家的目标。

房屋拆迁按照目的的不同可以分为为了公共利益的拆迁(以下简称公益拆迁)和非公益拆迁。公益拆迁比较容易理解,为了公共利益的需要牺牲少数人的个别利益在世界上多数国家的立法中都可以见到相关规定,已被理论界认同,争议较少。目前有关拆迁引起的纠纷主要集中在非公益拆迁,学者们对此也是争论最多,综合来说诱发矛盾的原因主要有拆迁目的不当,拆迁依据不当,拆迁程序不当,拆迁补偿不当等。综合上述的说法,笔者认为诸多争议的根源就在于当前非公益拆迁的运作模式存在着严重的缺陷,有必要予以完善。

一、非公益拆迁运作模式的现状

我国有关房屋拆迁的法规主要有《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国房地产管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁估价指导意见》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》等,其中《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称《条例》)规范房屋拆迁的具体运作。根据《条例》的规定我们可以清楚的看到城市房屋拆迁运作流程包括拆迁准备,拆迁许可审批,拆迁协议协商和拆迁工作具体落实四个阶段。

在拆迁准备阶段,拆迁申请人需要向政府的规划部门、土地管理部门、发展改革等部门提交建设项目计划书、建设方案、可行性研究报告、建设用地申请等文件,取得相关部门的许可,并办理城市国有土地出让手续,将补偿安置资金存入办理存款业务的金融机构,以取得申请房屋拆迁许可证的资料。这一阶段虽然是房屋拆迁的准备阶段,似乎看起来与拆迁并没有什么直接关系,但实际上对拆迁决定的做出起着举足轻重的作用。

在拆迁许可阶段,拆迁申请人持有建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划和拆迁方案、办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明向房屋拆迁管理部门申请房屋拆迁许可证。房屋拆迁管理部门审核批准的在发放许可证的同时发布公告。

在拆迁协议协商阶段,主要是拆迁申请人与被拆迁人就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项进行协商。

从上述房屋拆迁运作流程可知在城市房屋拆迁中存在三方主体:政府相关部门、拆迁申请人和被拆迁人。其中拆迁申请人与政府相关部门即规划部门、土地管理部门、发展改革等部门之间是行政许可的法律关系;拆迁申请人与被拆迁人之间是设计上平等的民事关系。相对于前两种,在现有的拆迁运作模式下,相对于被拆迁人来说,政府相关部门是隐身的,他们之间部不存在任何直接的法律关系,这点直接为政府行政权力的寻租开通了道路。

二、城市房屋拆迁行为实质的分析

要分析当前城市房屋拆迁运作模式的缺陷,我们就有必要去探究一下现有模式下拆迁行为的实质。理论界对于房屋拆迁的实质的认识普遍存在着两种观点:

第一,认为房屋拆迁属于平等主体间的民事行为。持此种观点的学者认为房屋拆迁是拆迁申请人与被拆迁人通过签订拆迁协议而转让被拆迁人的房屋所有权的行为,他们双方是平等的合同主体,政府并没有介入。

第二,认为房屋拆迁是行政行为。持此种观点的学者认为虽然在表面上看政府并没有参与进来只是在拆迁申请人与被拆迁人发生争议时进行行政裁决,但拆迁的进行却离不开政府行政权力的干预。由于政府相关部门的许可,在拆迁申请人与被拆迁人协商之前拆迁的结果就已确定,双方只是就补偿问题讨价还价,所以拆迁行为实质上是政府的行政行为。

要全面的把握房屋拆迁行为的实质更需要从拆迁过程中的弱势群体——被拆迁人的角度进行考虑。相对于具有行政权的政府、具有强大资金的拆迁申请人来说,被拆迁人无论从哪方面来说都处于绝对弱势的地位,他们的利益最容易收到损害,因此只有从被拆迁人的角度出发才能正确的把握拆迁的实质。

根据马克思主义哲学研究事物本质的方法,事物的主要矛盾决定事物的本质,所以我们要正确把握拆迁行为的实质就要分析拆迁这一行为的主要矛盾是什么。就被拆迁人来说,他们在拆迁中面临的就是自己最重要的私人财产—房屋将被拆除,也就是房屋所有权的丧失。但大多被拆迁人并没有意识到自己也丧失了购房时已经给付地价的房屋所属土地的使用权。拆迁的目的并不是“拆房”而是“取地”,开发商所追求的是动迁户手中的土地使用权。这样就明晰了,对于被拆迁人,拆迁对他们主要是房屋所有权的让渡与土地使用权的丧失,只要揭示这两权的让与方式的性质就抓住了拆迁的实质。

根据《土地管理法》的规定,土地使用权转移的方式包括出让、划拨和征收。在《条例》所设计的现有房屋拆迁模式下,拆迁申请人在申请拆迁许可之前就已经通过支付出让金的方式取得了拆迁房屋所属土地的使用权。这一过程对于房屋所有人来说是完全不知情的,即被拆迁人在拆迁之前就已经丧失了房屋所属土地的使用权。通过对《土地管理法》关于土地划拨的规定的研究,这一行为肯定不属于土地的划拨。而土地使用权从被拆迁人向拆迁申请人的转移也没有通过协商签订合同,所以它也不属于土地的出让。可见被拆迁人土地使用权的丧失是由于政府对土地的征收,这一行为属于行政征收行为。

通过上述的分析,拆迁行为的实质就是被拆迁人房屋所有权让渡的合同行为与土地使用权转移的行政征收行为。明确了现有拆迁模式下拆迁的实质,就有助于我们全面准确的解释现行模式的缺陷。

三、对现行城市房屋拆迁模式合法性的质疑

我国城市房屋拆迁运作模式主要是由《城市房屋拆迁管理条例》设置,笔者认为现行模式的不足也正是由于《条例》的设定存在着严重的缺陷。

首先,对被拆迁人土地使用权的征收违反了宪法的规定。我国《宪法修正案》第二十二条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。可见国家征收土地的前提是为了公共利益的需要。但《条例》所界定的拆迁并没有公益与非公益的区分,而是统统适用,即非公益拆迁也适用《条例》 的相关规定。根据前文论述,被拆迁人土地所有权的丧失是行政征收行为所致,这就产生了矛盾,显然在非公益拆迁中是不存在公共利益之需的,这种情况下对被拆迁人土地使用权的征收就没有宪法的依据,而《条例》又容纳了这种情况,存在着违宪的嫌疑。

其次,对被拆迁人土地使用权的征收同宪法保护私有财产的精神相矛盾。宪法修正案第二十二条规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”同宪法原文相比,修正案用“财产权”代替了“所有权”,立法者的用意就是为了在权利保护方面更准确、更全面。公民的私有财产既包括有形财产,主要以物的形式表现出来,如房屋;也包括无形财产,主要表现为权利的形式,如股权。而根据在现代社会中所有是财富的基础,使用是创造财富的源泉的事实以及现代产权制度已经发展为产权实际上是一种控制权的理论创新,土地使用权作为一种独立的财产权的观点已为大多学者认同,宪法对于私人财产的保护也自然要及于对公民土地使用权的保护。通过前文分析,拆迁中的土地征收行为违反了宪法保护私有财产权的精神,《条例》中的相关规定也就违反了宪法。

再次《条例》中有关强制拆迁的规定与宪法精神相悖。按照《条例》第十六、十七条的规定,当被拆迁人与拆迁申请人不能达成安置补偿协议的情况下,由拆迁管理部门进行裁决,在裁决规定的期限内被拆迁人没有搬迁的,由相关部门强制拆迁或是申请人民法院强制拆迁。笔者认为这种规定与宪法严重冲突。在强制拆迁下,行政部门介入到拆迁双方本应由民法所调整的协商过程,干涉了设计上的平等主体之间的民事行为。这背后又常常会存在权力与资本的融合,相对于弱势一方的被拆迁人,本应体现公正、平等的平台也在行政部门的干预下而倒塌,设计上的平等并不能掩盖事实上的不平等。行政部门又做出裁决剥夺了被拆迁人最重要的财产,且这一裁决具有终极效力,却没有为被拆迁人提供任何的法律救济途径。房屋的拆迁是不能重复的过程,一经裁决被拆迁人可能奋斗一生才换来的住房就注定要被拆除,却不论这种裁决是否正确。一旦裁决是错误的对被拆迁人造成的损失是不能挽回的。这种没有任何救济途径的裁决严重违反了公平合理的原则,而宪法修正案第二十二条明确规定“公民的私有财产不受侵犯”;宪法第三十九条规定:“中华人民共和国公民的住宅不受侵犯,禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”。笔者认为强制拆迁的规定严重侵犯了被拆迁人的财产权和住宅,与宪法的精神背道而驰。

房屋拆迁在实践中所引发的纠纷已经越来越成为影响社会稳定的主要因素之一,这些年,由拆迁所引起的暴力事件层出不穷,天安门广场的自焚事件,湖南嘉禾的暴力拆迁等无不触目惊心。的确,目前房屋拆迁的形势不容乐观,改革势在必行。全国各地也都对此进行认真的反思,有些地方已经出台了相关的办法,我们已经感受到了改革的浪潮。只有推翻现有的房屋拆迁运作模式,制定一部科学的、合理的《房屋拆迁法》才能从根本上解决房屋拆迁所引发的社会问题,真正走上科学行政、依法行政的道路。

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