对完善政府危机管理机制的思考

2009-09-28陈晓轶

法制与社会 2009年15期

陈晓轶

摘要突发的危机事件是当今世界各国普遍面临的一个问题,如果事态控制不好往往会影响到国家、社会的稳定与安全,政府迫切需要加强危机管理。政府危机管理是政府为了预防危机的发生,应付各种可能发能的危机的一整套机制。我国初步建立了突发危机管理机制,但仍然存在一些不足,我们应在认识这些不足的前提下,从危机的潜在期,突发期及事后管理等方面争取全面完善我国的政府危机管理机制。

关键词危机管理潜在期突发期事后管理

中图分类号:D63 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-199-02

一、政府危机内涵及特征

(一)内涵

政府危机是指在政府管理国家事务中,突然发生的如地震、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。从维护社会安全和社会秩序的角度来看,危机管理是一种最典型的公共产品,在危机发生越来越频繁的今天,一个国家要减少危机的发生,降低危机的损失,提高政府应对危机的效率,必须建立系统的危机管理机制。系统的危机管理包括危机的预防与应对。有效的危机管理机制,能够将政府的危机管理纳人一个有序、规范、条理的轨道中,保证政府在危机发生时能在最短时间内有效调动社会资源,将危机带来的损失减少到最低程度。

(二)特征

1.危机影响范围的广泛性

危机的出现会影响到社会生活的各个方面,牵涉各方利益,以致影响到社会整体的稳定和发展。危机的突如其来,往往会使公众的日常生活习惯及心理认知能力产生巨大变化,并随着危机的蔓延产生非正常波动。

2.危机的不确定性

所谓不确定性,一般是指人们不可能或无法对问题进行客观分类的情形。危机出现与否与出现的时机是无法完全掌控的,包括状态的不确定性、影响的不确定性,危机回应的不确定等。

3.危机反应时间的有限性

危机往往突然降临,决策者必须作出快速处置措施与响应,在时间有限的条件下,获取所有相关的信息,作出正确的决策以遏止危机的扩大,是对合格决策者的必然要求,因为危机持续时间的长短与管理的好坏有必然联系。

4.危机结果的危害性

危机的突然出现,对社会的正常有序发展会产生巨大的冲击,造成财产资源的巨大浪费,影响人民群众安定有序的生活,甚至对人身安全产生巨大威胁。同时会对人民群众的世界观、价值观产生不利影响甚至扭曲。

5.危机的两面性

与“高风险,高收益”同理,危机在带来各种破坏和损失的同时,也会带来机会和收益。每一次突如其来的危机后,都会反应出当前制度的不足,会引起决策者的反思。

二、我国政府危机管理的现状及存在的问题

我国政府在长期的建设和改革实践中,经受住了各种各样的公共突发事件的考验,并在如何管理与应对方面积累了大量实战经验,初步建立了突发危机事件管理机制,制订了一系列处理突发事件问题的法律法规,应对突发事件的法制化建设取得了长足进步,但是,不足仍然存在。

(一)指导思想角度

政府对危机公共事件的管理与应对纳入到国家发展的重要议事日程上来,政府管理与应对公共突发事件的观念没有从治理为主转变为以防范为主,没有防患于未然的意识,对公共突发事件的预防缺乏足够的重视,存在麻痹和侥幸心理,往往是事后才想办法补救。

(二)管理战略角度

我们国家尚未制定详实的、周延的、长期的危机管理规划。缺乏对公共突发事件的管理与应对相关的人力物力资源的的保障机制和整合沟通协调机制,会对突发事件反应能力不足,遇到突发事件往往被动。我们只有居安思危,根据变化了的国际格局、国内形势、公众心态以及执政基础,制定反危机战略,才可以构建操作层面的危机管理体系,做到有备无患。

(三)立法的角度

目前我国公共应急立法滞后,无法适应危机管理法制化、规范化、制度化的要求。实践证明,无论在正常状态下,还是在危机状态下,政府行为法制化,依法行政都应该政府实施有效治理的基本原则。没有完善的公共危机管理的法制,就没有高效的突发事件的政府管理;完善的危机管理法制是政府危机管理系统中最重要的支撑,也是我国社会主义法律体系的重要组成部分。经过20多年的法制建设,我国危机管理的法制已经有一定的基础,但是从整体上来看,法律法规体系尚不健全。首先,我国宪法没有关于危机状态和紧急状态的具体规定,政府的紧急管理权也没有在宪法中得到明确的授权;其次,现有的危机管理条款分散在《防洪法》、《地震法》、《安全生产法》等部门法中,部门管理色彩浓厚,在突发性事件的应对上协调不力;第三,现有的应对危机的相关法律法规中还有不少漏洞和空白点,特别是应急预案的编制、责任追究的条款缺失。

(四)危机管理组织机构和危机管理职能的建设角度

中央政府缺少具有决策、会商、协调功能的常设性的危机处理机构;在地方政府层面上,没有根据各地的具体情况,因地制宜地设立相关的常设性的危机管理机构,并且以法律或者法规的形式明确它们的职责、权限、运作程序。简单的说,就是缺乏组织化保障,缺乏应急协调指挥中心和危机管理体系,目前我国危机管理职能由不同的政府部门承担,相互之间的整体联动机制不健全,危机管理的资源无法有效整合,在综合性的危机面前合力较差,整体上没有形成相互协调、分工合作的格局。

(五)危机管理运作程序角度

轻危机预警和善后,重危机爆发后的现场处理,出现两头轻中间重的畸形资源配置格局。首先从突发事件的应急预案看,目前应对自然灾害的应急预案比较全面,但对抗突发社会安全事件的应急预案基本上缺位。缺乏详实的应急预案使人们面临突发事件时,可能会惊慌失措、贻误战机,导致危机事态的恶化和蔓延。其次,危机后的救助、危机原因的调查、责任人员的追究、受害公众生命财产的赔偿、心理的慰藉以及相关管理法规、技术的完善也存在很多漏洞。

(六)政府官员和公众的危机意识角度

危机防范和应对技能低下,社会整体的抗逆水平和自我救助能力差。在我国无论是学校还是社会技能培训都没有危机事件应对内容和管理的教育内容,特别是缺少结合危机管理知识,组织实战演练,所以在突发事件来临时,易于猝不及防,惊慌失措,加大了生命伤亡与财产损失的几率。

(七)危机管理的基础研究和应用研究比较薄弱,没有形成系统的符合中国国情的危机管理理论

现在的研究基本上停留在介绍和引进西方危机管理理论的阶段;学者研究与实际工作者之间的经验总结没有很好地契合在一起;不同专业的专家之间的交叉性、边缘性研究的互动机制没有形成;现有学术资源没有及时变成政府的决策。

三、完善政府危机管理机制

在现代社会,处理危机事件,实行公共危机管理,是任何国家政府不可避免要面对的,我国也不例外,我们不仅要建立健全公共危机管理中各项制度建设,还要提高各级领导干部和行政工作人员应对公共危机的能力,以及要提高全民预防、处理危机的意识,从两方面入手,争取“两手抓,两手都要硬”。立足于我国政府危机处理体制的现状,从危机的各个阶段特点出发,提出如下对策与建议。

(一)危机潜在期

这是危机尚未全面成型的阶段,也是危机处理最容易的阶段。

1.强化危机意识

公共管理部门必须充分认识到,我国社会存在着各种安全隐患和不稳定因素,危机已经成为现代社会不可或缺的重要组成部分。决策者应树立强烈的忧患意识与危机意识,不回避、不掩饰。另一方面要尽快提高公众的危机意识,这是预防公共危机发生和提高危机处置能力的关键环节。

2.建立危机预警机制

中央政府应制定权威性的、前瞻性的国家安全战略,对各种可能出出现的危机进行列举分类,认真分析危机可能出现的诱因,涉及应对预案,并保证经济财政人力的充足。在很大程度上,危机状态的预防比单纯的解决某一危机事件跟为重要。如果能防患于未然,消除各种危机隐患,确保社会政治经济的稳定健康发展。

第一,全面应急预案系统。突发事件管理的真谛在于预案在先。制定详细的危机管理预案,是公共管理者的一项重要任务。为了保证危机处理的行为更有针对性和有效性,在危机爆发之前需要预先创制一定的行为规程,使危机管理者在真正面临危机时反应更为积极迅捷,最大限度地降低危机处理行为的不确定性和人为性。

第二,危机意识和应急技能的训练系统。危机管理理论告诉我们,某个突发事件(灾害源)是否能够对公众的生命财产安全构成威胁,除了突发事件的严重程度外,另外一个重要因素就是社会公众本身(受灾体)的抵御能力。危机管理者应该通过公共教育与培训在公众中普及危机管理知识,提高公众抵御风险的能力,以避免风险来临时的社会恐慌。

第三,应急资金的募集和应急物资的储备系统。资源准备是危机准备中最为基础性的内容,应当成为危机准备的主要活动。危机的应对与公众的危机抵御能力离不开充足资源的支撑。对一个政府而言,资源的储备水平与抗风险能力是成正比的;一个国家希望抵御自然与非自然的灾害的侵袭,就必须作好资金、粮食、药品、基础设施等物资储备。

3.完善危机管理的法律制度

首先要在宪法中对紧急状态、紧急状态的确认、紧急状态的实施作出规定。其次应把分散的应对危机的法律法规集中起来,制定一部完整的紧急状态法,对政府在紧急状态下的权限、应对措施、法律责任以及公众的权利义务作出详细的规定,以预防公共管理者在危机处理中的行为失当,降低危机回应行为的不确定性,协调危机处理过程中公共权力与公民权利之间的关系。其三,根据形势的变化,完善应对各种突发事件的专门法律、法规,使每个领域突发事件的应对都有章可循,有法可依。

4.分配政府机构权限

中央政府应设立具有决策、指挥、协调功能的综合性危机管理机构,主要负责制定危机管理的战略、政策和规划;进行危机信息管理;进行危机风险的评估;对公众进行危机管理的教育和培训;在危机来临时,收集信息、制定决策、统一指挥、协调行动。地方政府也应因地制宜建立常设性的危机管理机构,最好设在各地方政府的办公厅局中,由地方行政首长负责,赋予这个机构法定的职权、职责、职能,配备相应的人员、经费与编制。这是做好危机管理的组织保证。

(二)危机突发期

明确政府的职责。当危机来临不可避免时,政府必须发挥其核心作用,领导人民群众顺利度难关。

1.关注危机事件,关心公众安全,主动公布信息

只有先入为主,抢占先机,在第一时间建立权威的消息渠道,才有助于危机的化解。危机来临,面对公众和媒体目光的聚焦,信息及时适当的公布,对于澄清真相、化解谣言,维护政府信用以及消除公众的不安恐惧心理是十分必要的。有些部门的反应则是缄口不言、“无可奉告”。而失语、回避只能招致公众更强烈的质疑和不信任,损害政府形象,丧失政府信用。

2.组织动员必要资源投入危机管理

危机应对需要大量的资源,包括人力、物力和财力。并且要求迅速集中使用,所以单靠政府储备一家之力很难完成,募集和征用社会资源成为必由之路。所以政府应通过与大众媒体的互动,建立与民众的沟通对话机制,增强民众的自我保护意识和对政府的信任感,从而动员更多的民众来参与应对突发事件。

3.充分发挥公共应急管理机制

公共突发事件发生时,要快速启动公共事件预警体系,要迅速选择适合特定情形的应急预案,组织相应的紧急指挥部,迅速调动人力、物力、财力资源,形成一个有条不紊、权责分明的应急管理机制。按照条块结合,以块为主,分级管理的原则,统一指挥,分工合作。

(三)事后管理

危机后特定时期的跟踪、反馈工作,确保危机事件得以根本解决。

1.完善危机后政府问责制,尽快恢复社会秩序

为避免危机的重复发生和恶性循环,做到对公众负责,必须按照有关的法律法规对危机事件的责任人员进行严肃处理,以维护公共利益和法律的尊严。我们必须按照法治政府、责任政府的理念,完善与规范政府问责制的主体、程序、时效等,塑造一个“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的政府形象。

2.变危机为机遇

危机后要顺利进行观念更新、组织变革,重新塑造组织在公众心目中的良好形象,维护组织和社会系统的活力和生命力。

相信通过理论与实践的结合,我国政府危机管理机制定能逐步完善

参考文献: