论中央与地方行政权限争议的解决机制

高树勇

摘要我国中央与地方政府之间行政权限争议现象的大量存在,不仅导致行政系统内部的不稳定,影响行政权行使的权威性和效率性,而且更不利于保护行政相对人和社会公共的合法利益。目前,由于缺乏制度化、规范化的解决机制,这些争议难以及时有效的解决。因此,我们有必要在借鉴国外经验的基础上,通过完善中央与地方权限争议的解决机制,理顺中央与地方关系。

关键词中央与地方 权限 争议

中图分类号:D62 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-177-02

一、问题提出

解决中央与地方行政权限争议,无论在世界上哪个国家,都是一个事关国家稳定大局的问题。世界各国由于国情不一,政体不一、历史传统等原因,在处理中央与地方行政权限争议问题上形成了不同的模式。

中国是一个地域辽阔的单一制国家,各地区之间的差异相当的大。如何合理划分中央与地方行政权限该如何划分,如何保证在国家统一的前提下充分发挥地方积极性,当出现行政权限争议时如何解决,是摆在当前中国政府与学术理论界的重大难题。当前,中国的中央与地方权力配置及权限争议解决机制缺乏统一和明确的法律规范。这一现状导致很多问题得不到有效解决,影响到行政权行使的权威性和效率性,而且会损害行政相对人甚至社会公共的合法利益。为此,要建设和谐社会,随着经济、政治体制改革的深入和中央与地方关系法治化进程,应通过法律明确配置中央与地方之间的权力,完善解决中央与地方行政权限争议的解决的法律,建立健全的中央与地方行政权限争议解决的机构。

在立法方面,我国宪法、立法法对中央与地方的立法权权限有了比较明确的划分,规定哪些只能制定法律,哪些情况地方人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。在司法方面,我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及人民法院组织法对最高人民法院和地方各级人民法院的案件管辖权作了明确的划分及出现管辖争议的解决方法。因此,中央与地方争议主要表现在行政权。目前,这些争议在我国缺乏制度化、规范化的法律解决渠道,难以及时有效的解决。因此,研究中央与地方行政争议权限争议解决机制,具有十分重要的意义。

二、中央与地方行政权限争议现象产生之原因

(一)中央与地方行政权限不明确

在行政事务方面,我国宪法没有具体列举哪些行政权力归属中央,哪些归属地方,哪些既可由中央享有也可由地方享有,而是原则规定由国务院“统一领导全国各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;规定国务院有权“领导和管理经济工作和城乡建设”、“领导和管理教育、科学、文化、卫生、体育和计划生育工作”、“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”、“领导和管理民族事务”等。同时,在第107条规定地方政府的职权时规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。而我国《地方组织法》第59条规定县级以上的地方各级人民政府有权“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。很明显地,现行宪法和法律对中央与地方政府之间的行政权限规定几乎一样,根本无法在法律上明确中央与地方政府各自的权限。

(二)缺乏地方利益表达与平衡机制

从利益的角度来说,处理中央与地方权限关系,实际上是处理和调整国家利益与地方利益的关系。随着市场经济的发展,地方利益日益凸显出来,地方利益与中央利益具有一致性,也具有矛盾性的一面。目前,随着经济和政治体制改革的深入,地方为获取更大利益,往往与中央政府进行利益博弈。中央政府为实现公共利益的最大化,要求限制地方利益的无限膨胀,地方政府为谋求地方经济社会的发展而与中央讨价还价,要求中央放权让利,给项目、给资金、给予地方更多照顾。一直以来,我国调整中央与地方关系都是一种自上而下的权力监督方式,十分缺乏民主性,从而很容易导致权力的滥用。此外,一旦地方利益受损,又缺乏有效的救济途径,同时,现今利益表达呈单向性,中央对地方的有些利益表达没有进行回应。因此很多地方政府会规避中央政府的政策、命令来寻求利益救济,从而导致中央与地方政府出现争端。

(三)监督制约机制不健全

目前,中央对地方政府的监督主要通过立法监督、行政监督、财政监督、人事监督等,但是这一监督体系漏洞比较多,缺乏权威性,同时也缺乏地方政府对中央政府决策的反向监督机制。政府相互制衡机制相对落后,内部制约无力,同时也没有有效的外部制约,难以规制地方政府的失范行为,从而导致中央与地方政府产生利益冲突。

三、我国中央与地方行政权限争议解决机制之完善

对于我国中央与地方行政权限争议的解决机制,应分为争议发生前预防机制和争议发生后处理机制两个部分。

(一)争议发生前的预防机制

即通过立法手段明确划分中央与地方的行政权限,最大程度上减少争议的发生。其实,产生中央与地方行政权限争议的主要原因之一就是中央与地方行政权限划分不明解。要科学划分中央与地方的行政权限,首先,应界定中央及地方各级政府在国家管理体系中的地位与作用,通过法律明确规定哪些权力为中央所专有,哪些权力为地方所专有,哪些权力为中央和地方所共有,中央所专有的权力,地方不得分享或越权;地方所专有的权力,中央不得去干涉或替代;中央和地方共有的权力,中央不得独享,地方也不得独享。然而哪些为中央所专有,哪些为地方所专有,哪些可为中央与地方共有,还有待学术界与实践部门进行深入的探索。一般来说,凡事务的领导或管理、实施涉及全国或跨多个省级行政区域,应由中央负责;凡事务的管理或实施仅涉及某一行政区域的,则应归该行政区域内的地方人民政府负责,如内政、外交、国防和宏观调控等方面的职责,负责全国性的公共事业,制定统一的市场规则,保证国家主权的独立、领上的完整和社会的稳定,应归属中央负责;为了便于管理,中央有关部门可以在地方设立派出机构。

要完善中央与地方行政权限划分,就需要逐步在修改宪法时,适当增加中央和地方行政权划分的内容,从宪法的高度来规范中央与地方的行政权力配置。同时,要制定中央与地方行政权变更的法律程序。目前,中央对地方的权力授予和回收的随意性较大,地方的利益容易受损。因此,要中央与地方关系的稳定和减少它们之间的冲突,就有必要制定规范的职权变更程序。如果法律对上述两方面有明确的规定,就可以从根本上预防中央与地方的行政权限争议。(下转第182页)(上接第177页)

(二)争议发生后的处理机制

1.完善中央与地方行政权限争议解决的法律

在我国,对于中央与地方行政权发生争议该如何解决,用何种程序解决,该承担什么样的责任等等都没有具体的法律规定,无论是国家根本大法——《宪法》,还是《地方组织法》、《民族区域自治法》和两个《特别行政区基本法》。从而使得当中央与地方行政权限发生争议时,缺乏必要的解决争议的法律依据。

因此,在未来修改宪法或制定相关法律的时候,应完善中央与地方行政权限争议解决的法律规定,健全相关的机制。

2.建立健全中央与地方行政权限争议的处理机构

国外对于中央与地方行政权限争议的解决,主要有司法机关和专门机关两种模式。

一是司法机关模式。即当中央与地方之间就行政权限发生了争议后,双方都可向司法机关提起机关诉讼,双方都必须服从司法机关的判决。这也符合“司法是社会公正的最后一道防线”的法治理念。如在美国,有时联邦最高法院审查的宪法案件,就会涉及的联邦与州权限争议。

二是专门机关模式。如日本的中央地方争讼处理委员会,就是专门处理中央与地方权限争议的专门机构。如德国联邦宪法法院。关于对联邦和各州的权利义务发生分歧,宪法法院有管辖权。

因此,在借鉴他国成功经验的基础上,我国理论界与实务界便纷纷将关注的焦点集中在司法上,企盼通过司法机关来解决中央与地方之间的行政权限争议。笔者认为,在中国现行的司法体制下,司法尚未真正的独立,中国的法院是没有很强的说服力,而且处在比较弱势的地位,要用司法机关来解决中央与地方之间的行政权限争议的现实可能性不大。

引进德国的宪法法院也许是一种比较理想的模式,这种模式下可以有一个相对中立、独立的机构来处理中央与地方行政权限争议,会比较公正,也符合司法最终解决原则和体现法治的精神。但从中国目前的政治体制来看,要建构宪法法院确实困难重重。

故在现今体制不作大变动的情况下,将中央与地方行政权限争议交由立法机关处理是较为妥善的。但目前我国全国人大及其常委会还没有专门的关于中央与地方行政权限争议的解决机构,只是全国人大的专门委员会和全国人大常委会的工作委员会在履行职务的过程中偶有涉及中央与地方行政权限争议的问题。因而有学者建议在全国人大及其常委会内设立专门的“地方事务委员会”,由各省、市、自治区人大代表团直接选举一或两名本地的全国人大代表而组成,负责研究、协调和审议人大议事中有关地方的各种事务。

实际上,在国外,有的国家议会中就有类似机构,如英国议会下院中的威尔士委员会、苏格兰委员会、北爱尔兰委员会等。这些议会的委员会基本上由各地区选出的议员组成,常常能对下议院审议的有关地方事务的决策产生大的影响。

因此,设立专门的“地方事务委员会”虽然属于中央的机构,但其由各地方代表组织而成,在一定程度上,有利于地方利益的表达和中央与地方沟通,从而可以减少一定的权限争议。即使出现了权限争议,也有了个沟通、协商的平台,利于中央与地方关系的疏通。

注释:

刘道绮.论中央与地方利益沟通机制——一种宪政程序视角.云南行政学院学报.2007(5).

吴国光,郑永年.论中央、地方关系:中国制度转型中的一个轴心问题.香港:牛津出版社.1995年版.第162页.

任进.试论中央与地方权限争议解决机制.http://www.iolaw.org.cn/shownews.asp?id=9057.

参考文献:

[1]黄先雄,论我国行政机关权限争议的法律规制—从几例“部门之争”说开去.国家行政学院学报.2006(2).

[2]胡肖华、徐靖,论行政权限争议的宪法解决.行政法学研究.2006(4).

[3]胡肖华、倪洪涛,论行政权的宪法规制.行政法学研究.2004(1).