行政诉讼举证责任问题探究

常 静 苏 丽

摘要本文从行政诉讼举证责任的分析入手,结合我国现行行政诉讼法律规范,对原、被告承担的举证责任进行初步探讨。

关键词举证责任 举证责任分配

中图分类号:D925 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)02-173-01

一、行政诉讼举证责任的内涵

举证责任的法律制度早在罗马法中就已确立。它的基本含义是:谁主张,谁举证,谁要取得胜诉,谁就要用证据来加以证明。在罗马法初期,人们对证明责任的认识仪限于提供证据的责任,即主观上的证明责任,还没有客观证明责任的概念。法官在不考虑待证事实真伪不明的情况下,应当由谁来承担不利后果的问题。现代的举证责任制度是从罗马法中的举证责任制度发展而来的,现在比较通行的观点认为:举证责任包括两方面的含义:一是指谁主张就应由谁提供证据加以证明,这种提出证据的责任法理上称为行为意义上的举证责任;二是指不尽举证义务应承担败诉的风险,这种提不出证据而应承担败诉风险的责任,法理上称为结果意义上的举证责任。行政诉讼举证责任概念理论上源于民事诉讼举证责任制度,明确其概念是研究举证责任分配规则首先要解决的问题和出发点。笔者认为,行政诉讼举证责任是指当事人对法律直接规定的事项或对自己提出的诉讼主张,必须承担提出证据加以证明,否则将承担败诉的法律后果。它的具体含义为:(1)举证责任的主体是诉讼当事人,人民法院排除在外;(2)举证责任的内容包括提出证据的责任和说服责任;(3)不能完成举证责任的法律后果,如当事人不能提出证据证明其诉讼主张,则要承担败诉的法律后果。

二、我国行政诉讼的举证责任的分配规则

(一)被告负举证责任的原则

我国《行政诉讼法》第三十二条规定:“被告对作出的具体行政行为负有举证责任,应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这就确定了我国的行政诉讼制度采取被告负举证责任的分配原则,作这种规定主要是基于以下理由:

1.行政机关与行政相对人相比,更有举证能力。由于在行政法律关系中,行政机关和行政相对人处于不平等地位,他们之间是一种管理与被管理的关系。因此,在行政诉讼中,审查具体行政行为是否合法时,理所当然的应由行政机关对其作出的具体行政行为负举证责任,提供作出该具体行政行为的证据及所依据的规范性文件。

2.行政诉讼所要解决的是被诉具体行政行为的合法性问题,而该具体行政行为是由行政机关作出来的,行政机关行使行政管理职权掌握着必要的技术手段和工具,了解职权范围内的有关规范性文件,并享有一定的自由裁量权,为具体行政行为收集证据并作出具体行政行为是职责范围内的事情,与行政相对人相比,容易完成举证责任,所以行政机关应当对该具体行政行为的合法性承担举证责任。

(二)原告承担举证责任的情形

尽管在行政诉讼中由被告承担举证责任,但并不等于原告就不向法院提供任何证据。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称若干解释)第二十七条规定了原告应承担举证责任的情形,主要包括以下几个方面:

1.证明起诉符合法定条件,但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外。行政案件立案前,行政相对人应当承担证明其符合一定程序要件的举证责任,否则就不能进入以后的诉讼程序,如行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益,则应提供证据证明该具体行政行为的存在。

2.在起诉被告不作为案件中,证明其提出申请的事实。《若干解释》规定,原告在起诉被告不作为案件时,证明向行政机关提出申请的事实的举证责任由原告承担。但是《若干解释》对行政机关以职权的行政行为未作具体规定,只是一概而论,依职权的行政行为应由行政机关主动作出,如果要原告再举出证明其提出申请的事实,则是不科学的,故在最高人民法院关于《行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定有二项例外,“(一)被告应当依职权主动履行法定职责的;(二)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的。”上述两项是不作为案件中免除原告举证责任的情形。

3.在一并提起的行政赔偿诉讼中,证明因受被诉行为侵害而造成损害的事实。行政赔偿诉讼不同于一般的行政诉讼,双方当事人之间已不是具体行政行为的合法性之争,而主要是行政赔偿问题,在确定损害的存在与否以及损害的范围和程度时,不完全采取被告负举证责任的原则,而是参照民事诉讼的规则,要求行政赔偿请求人对其主张进行举证。

(三)人民法院依职权调取证据的情形

《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款规定:“人民法院有权向有关行政机关以及其他组织,公民调取证据。”但在审判实践中,为防止人民法院代替当事人取证现象的发生,规范人民法院在行政审判实践中正确行使调取证据的权利,《若干解释》第二十九条规定下列情形之一的,人民法院有权调取证据:(一)原告或者第三人及其诉讼代理人提供了线索,但无法自行收集而申请人民法院调取的;(二)当事人应当提供而无法提供原件或者原物的。最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》对人民法院调取证据作了具体规定,其中第22条规定了法院依职权调取证据的情形,根据行政诉讼法第三十四条第二款的规定,有下列情形之一的,人民法院有权向有关行政机关以及其他组织,公民调取证据,(一)涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实认定的;(二)涉及依职权追加当事人,中止诉讼,终结诉讼,回避等程序性事项的。第二十三条规定了原告和第三人申请法院调取证据的情形,原告或者第三人不能自行收集,但能够提供确切线索的,可以申请人民法院调取下列证据材料:(1)由国家有关部门保存而须由人民法院调取的证据材料;(2)涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的证据材料;(3)确因客观原因不能自行收集的其他证据材料。人民法院不得为证明被诉具体行政行为的合法性,调取被告在作出具体行政行为时未收集的证据。

注释:

何家弘.证据法学论坛.中国检察出版社.2000年版.

谭兵.民事诉讼法学.法律出版社.1997年版.

樊崇义.证据法学.法律出版社.2003年版.