中国房地制度的扭曲与其经济社会后果（一）

周天勇

过去的30年，农村居民居住条件改善，村庄扩大，占用了20 309万亩土地，但是农村人口减少了6 264万人；城镇建成区面积增加5 043万亩，但是承载了从农村转移，加上城镇增加的，共42 134万人口。未来30年，假定农村即使剩下5亿人口，每人住宅面积达小康100平方米，还将用掉2亿亩土地。而城市化方面，将有5.6亿人口从农村进入城市，再用1亿亩城镇建设用地即可。因而，控制用地的重点不是城镇，而是农村。从城镇用地的结构上讲，产业结构上，应当控制工业和开发区用地，而放宽住宅用地，这样才能将第三产业发展起来，实际上，第三产业和住宅用地是重合的，在同样的GDP产出下，服务业用地要比工矿用地少得多。从区域结构上讲，建设用地应当偏重于向农村人口流动集中的地区分配。

未来节约利用土地的一个关键是，除了不能继续加大村庄用地分配，控制农村住宅用地数量外，随着城市化的进程，让农民在城市中固定和永久的转移，而将人口减少的村庄，逐步地撤村，使土地整理和复垦出来。这将是中国耕地挖潜的一个非常重要的来源。

作者在研究报告中认为，居民的城乡两栖率、农村人口的代际萎缩率、农村土地的整理、城镇居民住宅的多套率、城乡人口居住别墅的比率、城乡居民居住面积等等，对耕地占用的多少至关重要。如果进城农民不能永久转移到城市，在城乡两地居住的两栖率越高，如果农村人口代际萎缩（就是上一代或者两代人在农村中居住的时间较长）速度很慢，甚至因回乡农民过多而不萎缩，如果农村居民居住条件奔小康达100平米，如果城镇居民拥有多套住宅，并相当多的城乡人口居住在别墅中，那么，中国18亿耕地，可能还要用掉6到8亿亩！因此，保18亿亩红线，不应当是控制城镇住宅建设用地，而关键要控制两栖率、农村居民的居住面积、城镇居民的住宅多套率、别墅居住比率，包括住宅面积，尽快撤村并村整理出土地。当然，不能用行政的办法，而是用开征房产税收的办法，特别是累进税，控制上述因素，才能将中国未来的耕地存量保护下来。

笔者认为，如果不采取措施，中国的高房价会成为一个严重的社会问题，实际分析表明，城镇居民，加上进城的农民人口，80%以上买不起住房，加上不允许城市贫民窟存在，一是未来20%的城市多房居民，将房租给80%以上的工作居民，形成食利和被食利的两个阶级；二是农民人口在城市中不能永久转移，人口在年度之间剧烈流动，而且中老年后回乡，导致农村人口的老龄程度急剧攀高。其实阻碍城市化进程，并且致使农民不能在城市永久居住和转移，人口在城乡之间剧烈钟摆式流动，主要原因是目前的房地制度造成的房价太高和贫民窟不能存在。房价奇高于居民收入的深层次原因在于，对于城镇住宅用地供应存量缺口较大，年度供应不够；土地的寡头垄断性的出让和许多个用地商的竞买竞价制度；地方政府的房地产财政体制；对于多套房、超大面积住宅和别墅等，不征房产税。

从粮食安全方面讲，农民不能在城市中固定居住转移，导致土地不能规模经营和农业实现不了现代化，控制粮食价格导致农业收益过低、土地撂荒，农业技术进步缓慢，粮食产量徘徊不前。因此，需要调整城市化、农村发展、谋求粮食安全等方面的思路，加快土地管理体制和制度、房地产体制和地方政府的房地产财政体制的改革，形成节约用地、农业现代化、提高粮食产量、进城农民永久转移、社会安定和谐的体制机制。

在前一篇研究分析报告中，我们探讨了中国城市化滞后带来的一系列问题，实际上，土地制度的扭曲与城市化滞后互为因果。中国城乡关系中最核心的一个问题是土地制度的扭曲，其带来农业难以实现规模经营、农民土地权益受损、地方政府的城市扩张冲动和不可持续的土地财政、房价过高、农业和农民非农业创业融资难、农民离农不舍土和少年离村老年回乡等等一系列的后果。城乡经济和社会发展是不是能顺利地实现统筹，能不能实现二元结构较为良性地转型，未来社会是不是稳定，关键是能不能改革和理顺城乡土地和房产体制和制度。

一、中国土地制度沿革及其现状描述

土地制度，其最主要的内容包括土地的所有制度和土地资源的配置体制。从所有制度上看，有国有、有社团、社区等集体所有;有私有，有的国家为单一的公有体制，有的国家可能是混合所有制。从土地资源配置的方式看，有的国家是计划和行政分配，有的国家是市场机制分配，许多国家是市场机制辅助以土地利用规划来进行配置。当然，现实生活中的土地制度，远比这一段简单的描述复杂得多。

（一）中国土地制度的沿革

中华人民共和国建国后的多年中，中国基本上是一个农业国家，农业土地制度的变化，相当程度上代表着国家土地的制度变化方向。

第一次土地改革：土地农民人人所有的私有制，城市中还存在有土地私有制。中国共产党人领导中国革命的一个目的，就是消除农村土地资源大多被地主富农占有的局面，实行均田地的土地制度，消灭农村因生产资料占有不均而造成的两极分化。建国前，中国共产党在根据地的农村初步地进行了土地改革，建国后的两年内，根据《中华人民共和国土地改革法》，在全国通过对封建地主土地的无偿没收和旧式富农土地的有偿征收，将土地分给无地或者少地的农民，实现了“耕者有其田”，确立了农民土地私有制。土地改革后的农户土地产权和家庭经营核算，极大地调动了农民从事农牧渔业生产的积极性。和1949年相比，1952年粮食产量增长44.79%，超过解放前最高产量9.27%；棉花产量增长93.25%，超过解放前最高产量一半以上；除油菜籽和花生外，其他农业产品都超过了解放前的最高产量；牲畜和畜产品方面，大牲畜增长了27.39%，超过解放前最高产量6.92%，猪羊的产量也分别提高55.45%和45.88%，其中猪的产量为解放前最高年份的114.31%，而羊的产量则接近解放前最高年份。

1954年颁布的第一部《中华人民共和国宪法》，关于生产资料，特别是土地制度的规定是这样的：（1）关于总的生产资料制度，宪法第五条规定，中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列几种：国家所有制，即全民所有制；合作社所有制，即劳动群众集体所有制；个体劳动者所有制；资本家所有制；国家依照法律保护公民的私有财产的继承权。（2）对于土地和房屋，宪法的有关各条款是这样规定的，国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权；国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和各种生活资料的所有权；国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有；矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和其他资源，都属于全民所有。

第二次土地改革：将农民个人所有的土地集中到集体所有和集中使用。实际上，中国共产党人革命的最终目的是建立一个生产资料全民所有和计划配置生产要素及生活资料的社会，从新民主主义社会，先要过渡到社会主义社会，再过渡到共产主义社会。农村土地的均分，仍然是平均了土地私有制度。城市中，最终也要消灭土地作为最基础生产资料的私有制度。城乡土地，特别是农村土地，就是平分到了农户中，最终结果，也要被改革为全民所有（也即国有），而人民公社化后土地的农村集体所有制，最后多年没能被改革为全民所有制，是因为将农民土地的更大范围的共产风，损害农民种粮积极性，恐于出现的粮食危机而所罢。我们来看建国后的第二次土地制度改革。

农民农户耕者有其田的土地私有制到高级农业合作社农民私有土地集体所有化。从1952年冬天到1957年，我们进行了将农民土地私有制变为土地的集体所有制的农业合作化运动。第一步是建立互助组，在土地和其他生产资料私有及分散经营的基础上实行劳动互助；第二步是组建初级农业合作社，在土地及其他生产资料私有的条件下实行土地入股，按股分红，统一经营，集中劳动，其中按股分红的比例约占分配总额的30％，按劳动数量和质量分配的约占70％；第三步是建立高级农业合作社，取消了土地分红，农民的报酬主要是按劳动数量和质量分配，农民的土地无偿归农业生产合作社集体所有，这是土地私有制向集体所有制过渡的质变阶段。到1957年末，全国高级农村高级社总数达到75.3万个，入社农民11 945万户，占农户总数的96%以上。实际上，将建国后分给农民的土地，收归小范围的公有了。

1958年进行了农村土地的人民公社化改革，实际是一次实行农业共产主义的试验。为了巩固和发展农业合作化，从1958年开始，主要通过对农业生产合作社的合并，将土地加以集中，实行公社集体所有，“产品按需分配”，力图在农村将生活和生产资料所有和供给制向共产主义社会过渡。这种脱离生产力水平在生产关系上的大冒进，损害农民的个人利益，严重影响了农民生产的积极性，极大地破坏了农业生产力，后果是粮食产量从1957年的3 900.9亿斤下降到了1960年的2 870亿斤，降幅达26.4%，导致了1960年全国城乡大饥荒的暴发。

1960年在农村土地制度上往后退了，11月党中央提出，土地的“三级所有，队为基础”的制度，即土地归公社、大队和生产队三级所有，土地的使用权归生产队，由农民统一使用，劳动报酬按工分配。虽然在给农民的自留地政策上有所反复，总体上这一制度一直实行到20世纪70年代末和80年代初。然而，这一土地制度在促进农业生产力的发展上，基本上也是失败的。我们在第一个研究报告中已述，1976年全国农村每个社员从集体分得的收入只有63.3元，农村人均口粮比1957年减少4斤；1977年全国有1.4亿人平均口粮在300斤以下，处于半饥饿状态；1978年全国居民的粮食和食油消费量比1949年分别低18斤和0.2斤；当年全国有139万个生产队（占总数的29.5％），人均收入在50元以下。

城镇土地国有化，而农村集体土地转变为城镇国有土地时，政府有关部门和国有单位可以以最低补偿强制征用。从国有单位从农村获得土地的制度看：（1）当时的土地开发不是由市（县）政府统一分配的，而是以计划项目为中心，由各项目主管部门或单位各自与农民协商的；（2）虽然没有明确的地价，却并非完全“无偿使用”，征地单位要偿付征地费用，安排农民就业，实际上这是一种“变通”的土地有偿使用形式。当时没有明确的土地征用补偿的法律和法规。从城镇土地看，当1956年社会主义改造基本完成时，城镇原来的资本家和其他私人的土地，也基本上收为国有，其特点是，土地没有价值，国家对项目用地形式上无偿划拨，使用单位可以无偿使用，但不能交易转让。城镇土地的无偿使用，其最大的问题在于可能不需要土地，或者不需要那样多土地的单位，可以凭借权力和关系，浪费性地使用土地资源；而急需土地的单位，则因无权，或者无关系，而得不到土地资源。从经济学上讲，土地资源不能优化配置和利用，土地资源的产出效率较低。

第三次土地制度改革至今，在农村实行了集体土地，农民承包使用的体制；在城镇，土地国有，实行了有偿出让，有偿使用，有偿转让等体制，土地使用权可以抵押、入股；而农村土地转为城镇土地，仍实行集体土地转为国有的征用体制，但明确征地的补偿办法，补偿金额较低，近两年有所提高，与土地价值相比，还是非常低。20世纪70年代末，一些省区农村探索集体土地“包产到户”，实行上交国家和农村的农牧产品和社队提留的“大包干”制，就是土地联产承包，生产家庭经营。到80年代初，特别是1982年1月1日中央关于农村工作的一号文件肯定了现阶段下，这种农村生产经营的方式。第一轮将集体土地承包给农民，其合同的期限一般为15年。另一个较为重大的事件是，1985年6月，全国已经完成了政社分设和建乡的改革，实际上废除了1958年设立的工农兵学商一体，并实践了20多年的，政社合一的，中国农村中的共产主义试验体——人民公社制度。自1997年开始，由于第一轮农村耕地15年承包经营已经普遍到期，各地开始了第二轮的土地承包经营，承包期限是30年。2008年的党的十七届三中全会强调，农民与土地的承包关系长久不变，突破了承包年限的限制，实际上实行了农民对土地的永包制。

（二）现行土地制度描述

从土地资源的配置和利用来看，土地制度结构的主要内容为产权规定和配置方式。我们有必要以此为分析线路，将现行土地制度供给的结构进行简单的框架性的描述。从目前宪法和土地法规定的土地制度来看，主要有以下内容。

《宪法》规定了中国目前土地的国有和集体两种所有形式：即城市的土地属于国家所有，土地的所有权由国务院代表国家行使；农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；农户使用和经营的宅基地和承包地、承包山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对集体土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。特别是农村，集体和农民不得私自改变土地的用途，并买卖土地或者以其他形式转让土地。

城市土地国家可以依法无偿和有偿出让一定年限的土地使用权，农村土地耕地和宅地由农民经营、居住和使用，耕地有承包经营期限；国有土地使用权可以交易，但是用途转变受到严格管制；城镇住宅，视商品房、经济适用房、单位改革房等等的不同，其使用权的出租和交易，特别是改变用途，在法律和法规上也受到严格的控制。

国家对土地资源的分配进行高度集中和严格的管制。一是国家规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格控制土地的用途的改变。城市编制城市用地规划，改变用地性质的需要由土地规划部门和土地管理部门批准；农村耕地，除了兴办乡镇企业、农民宅基地、农村道路等建设用地外，改变用途首先要经过国家征用变成国有土地后方可。二是高度集中土地资源的分配和管理权力。如《土地管理法》第四十五条规定：征用下列土地的，由国务院批准：（1）基本农田；（2）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（3）其他土地超过七十公顷的。此三条规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。

如果将中国目前的土地制度进行简单的总结：可概括为国家和集体两种所有，国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家强制征用集体土地。

从十七届三中全会农村改革的精神看，对以上制度有这样一些方面的突破，一是缩小公益性征地范围，暗含着非公益性建设用地，农村集体土地只要符合建设规划，就可以进入用地市场；二是形成城乡统一的土地市场，则农村集体土地挂拍上市，同地同价，集体土地和城镇国有土地享有同等权力，利益在农民、政府和开发商之间合理分配；三是允许农民合法参与土地的开发与经营，暗含着土地不再由国家垄断收购，只让给非农民的开发商开发和经营，并且可以通过入股、出租等多种方式参与开发和经营；四是扩大农村可抵押物的范围，包括农村的集体土地和农民的宅基地，可以在金融机构抵押融资；五是给农民承包的耕地、林地和宅基地，确定其长期使用权属，发放权证；六是农村承包经营的土地可以依法流转，使发展现代农业和土地规模经营，有促进土地集中的制度上的保证。但是，这些突破有待于有关部门制定实施细则，特别是重新修改的土地法的具体化。

二、现行土地制度供给结构与需求的矛盾和冲突

由于《土地法》还没有修改和颁布，我们仍然分析目前还在实行的土地制度。以上内容为核心要素的土地制度供给，与目前和将来经济发展结构转型，以及总经济体制向市场经济模式转变对土地制度的需求，发生了尖锐的矛盾和冲突，陷入了现行土地制度运行的困境。

（一）集体土地所有权的虚无性及其衍生问题

现行土地制度架构中最大的困惑，是土地集体所有实际上的虚无并衍生出诸多问题。从所有主体来看，村委会既不是经济法人，也不是一级政府，作为当地村民的社区性自治组织，来充当集体土地财产的所有者代表，在村民现有民主法制知识积累有限和文化素质不高的情况下，土地集体所有往往成为实际上的村长和村委会少数人所有，这样的问题相当普遍：即村长或者村委会少数人出租和变相出卖集体土地，从中寻租；侵占、挪用国家征地的补偿；多留机动地和集体田，频繁进行土地承包的调整，从中谋利等等。

从集体所有的内部结构来看，可分为明晰每个农户财产权的集体所有和不明晰每个农户财产权的集体所有。就前者来看，由于农户无法明确自己产权部分的价值、增值和收益，由于财产、收益的不透明性和不确定性，农民的工作动力和财产保护的自觉性受到极大的影响。这就是我们20世纪70年代末期实行土地承包经营改革的原因。明晰每个农户财产权，可分为明晰实物财产权和明晰价值财产权两种路径。在农村土地制度上，我们实行了明晰使用权的限定下，耕地实物承包使用这样的财产权，即将土地的使用和经营权在一定的时间内归于农户。但是，这种实物长期使用权的每个农户明晰和分割，也带来一系列的问题：如果使用权的交易受到限制，规模经济、专业化生产和现代家庭农牧场组织形式的发展必定会受到限制；在村办企业较多的发达地区和城郊地区，土地的统一使用也受到限制，土地被用在非农业上的农户和土地仍然被用于农业的农户，无法均等地分享工业化和城市化带来的收益。

土地集体实际的所有权力受到国家的限制。按现行法律法规规定，村组织和农户基本上只有土地所有权中的使用权，而实际上没有租让权、交易权和抵押权。集体不可能将土地的所有权转卖给另一集体组织和公司，更不能将土地出卖给个人。耕地转变为建设和住宅用地被国家严格控制，耕地和宅地基本上不允许交易。《担保法》规定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押；虽然担保法上规定集体建设用土地可以抵押给银行而贷款融资，但是在实际的操作中，受到村镇规划、各法律条例之间衔接、程序规定的缺乏等等原因，根本不可能实施。财产只有交换，才能体现和具有其价值。由于农村集体土地的用途变更受到国家的管制，不能交易和抵押，因此，农村土地除了违法改变用途和交易的以外，基本上没有价值可言；并且也是目前信贷资金难以融向农村和农业非常重要的一个制度性原因。

（二）集体土地被征用为国有土地的不平等性及其衍生问题

集体所有土地的交易只能被强制征用给国家后进行。市场经济中，土地作为财产如果属于不同的所有者所有，其交换双方在经济和法律地位上是平等的，双方通过谈判协商确定土地的交换价格；而多个购买者和多个出卖者的竞争，使土地价格达到均衡和合理的水平。但是，中国土地在集体和国有之间的交易，在法律上是不平等的。土地法规定：国家依法征用集体土地，按照被征用土地的原用途给予补偿，包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍。近年，征地利益分配的不合理，促进了征地补偿标准的提高，除了前几年陆续出台的一些政策外，国土资源部提出，从2009年起，农村土地征用为建设用地的，将逐步提高补偿标准。

国家给集体土地确定的是补偿价值，而不是交换价值，即低价征用；而各地将征用的集体土地有偿出让工业、房地产、商业、金融和其他服务业时，高价出售。就一般耕地来看，全国根据地点的不同，集体大多数耕地得到的补偿一亩地低的3 000元，高的数万元不等。国有土地出让价一般一亩在几十万元到上百万，竞争价高的达到千万元以上，甚至更高。中央到地方的各级财政、各有关政府部门在将集体所有的土地征用转变为国有土地时，从集体土地中转移了巨额的价值。并且，城市除了过去通过工农产品价格剪刀差从农村积累资本外，现在农村则更多地被迫通过土地的不平等交易向城市提供积累。而且一些被不平等征用的土地并不是提供用来建设公共产品或者发展国有企业，其中许多成了非国有企业，甚至私人资本的财产来源。

由于集体所有土地对于每一个农民实际上的不明确性和虚无性，一些农民从集体中分得少量的征地补偿款后，成为了无土地、无工作岗位、无社会保障的流民。国家给集体的补偿，就分配到农民手中而言，从中县乡村三级还要有各种提取，到农民手中每亩征地获得的分配大约在2 000元到30 000元。农民与村委会就征地补偿的分配进行了博弈：村委以要投资办企业，加强集体经济，防备村民吃光分光而无以后的保障等为由，尽可能多留一些；村民以村长和村委可能将征地补偿贪污、挪用，办企业中吃回扣、让自己亲属就业，投资办厂可能亏损等等为由，而尽可能争取多分配到每个涉征农户。博弈分配的结果：如果村长和村委力量强，村里多留后，由于村民与村长和村委之间委托代理关系的无约束，确实被村长村委投资亏损的，贪污挪用的，甚至被上级政府以各种名目提走的，占90%；而如果村民力量强，全部征地补偿款都分给农民，则一是补偿不足以养老保障和创业资本额，二是由于农民投资创业素质较低、甚至家庭预算的无计划性，短期内可能将所得款消费尽，并且投资创业失败，或者再找政府安置，或者成为无业、无资产、无保障的游民。据有关研究报告，如果这种征地方式不予以改变，按照经济发展和城市化用地的需要，10年以后，无地农民的规模将达到1亿左右；并且，如果不能安排一种征地补偿和土地增值收益与被征地农民社会保障挂钩的制度，大规模、无保障的流民将成为一个影响未来社会稳定的巨大危险源。

（三）土地管制过度和管制失效并存

政府对土地分配、使用和交易管制过度与管制失效并存。过去土地管理组织和各种法律法规体现和内涵了这样一些假设和精神：一是以为放任由市场为主配置土地资源，肯定会混乱。因此，要集中分配和管理土地。其建立在这样的假设之上，假定分配和管理土地的机构和人员能预测千千万万种土地需求并及时地组织供给，假定这种土地纵向集中管理和分配的信息成本和运行的交易成本为零，或者比市场配置低；假定各种与土地有关的机构和工作人员没有自己的私利，他们的利益与国家和社会的利益是高度一致的。二是各种与土地管理有关的法律法规中，其立法的严格保护耕地、确保粮食安全、平均农户土地、制约农民进城等意图很强，而对二元结构转换趋势、农村剩余劳动力向城镇的转移、总人口中城市化水平的提高等等考虑不够，甚至许多立法意图与之尖锐冲突。三是各种与土地有关的立法中，强化行政审批、强化审批权上收和集中、强化政府对土地的垄断、强化各种收费、强化行政管制的意图很浓，而对土地市场的放开搞活、居民的涉地民主权利、公共管理和公共服务性政府、政府土地管理立法行政监督三分离等精神体现的不够，甚至与之尖锐冲突。

政府目前高度集中和僵化的土地制度供给，极不适应经济发展和城市化的制度需求，并且阻碍农村耕地向规模、专业化家庭农场集中，阻碍土地向城市化和工业化分配，也阻碍了城镇土地和房产的流动和再配置，加大了交易成本。在涉地的许多法律和法规中，切实保护耕地、严格控制农地转为非农地的导向非常强烈；农民对承包的土地，不得改变作其他用途，宅基地不得转让；为了公平用地利益和防止土地兼并，对农户拥有土地的最高面积进行限制。在这样重农思想的制度安排下，土地被用作城市建设和企业场地，受到严格的控制，土地制度中渗透着耕地为本、农业为本、限制城市和工商企业发展的立法意识；而随着农民城镇化的进程，如果不让土地流转，不让转让宅基地，耕地撂荒和空巢住宅将越来越多；现代化农场的发展也将受到最高土地面积规定的限制。前面已述，土地征用的权力被国务院和省政府高度集中。实际上可以想象，城市都处于较好的地形位置上，也是一个整体地理形式，我们不可能为了不占耕地，而将其分散地建设在山坡、荒漠等处；也可能现有的城市所辖行政区地理面积较小，没有山坡等非耕地可用，城市扩大只能占用耕地面积。实际的土地资源分配中，随着农业经济向城市经济和工商业经济的转型，大量的违“法”将农村土地转变为城市、住宅、工商业和服务业用地的情况比比皆是，到处可见，这到底是农业社会向城市和工商社会转型的不可抗拒的趋势，还是乱占耕地、土地管理失控的混乱呢？值得经济学家、法学家和政府决策和管理者深思。

从土地资源流动和配置看，现行土地管理中的分配和控制制度不适应于市场经济配置资源的需要，土地要素配置时间长、效率低、交易成本过高，并且土地闲置、浪费和稀缺并存。由于征地审批权力的高度集中和涉地行政管理部门较多，一个项目用地从审批到开工建设，往往从基层上报到国务院和省政府批复，并由各规划、计划、土地、建设、外经贸、房地产、国资、环保等许多涉地行政管理部门认可后实施，需要盖少则几十，多则200多个公章，需要少则1年，多则3年，甚至更长的时间才能盖完。改变土地用途的报告、转让土地使用权的申请等等，审批环节也很多，需要报批的部门也不少，各部门管理的规定时有冲突。投资者、建设者和其他土地变更事宜，需要支付打通各种关系的协商和谈判成本，如果贷款还要支付贷款闲置时的利息成本，还要承受因时间太长而市场变化造成项目建成后亏损报废的风险。

在政府管制过度的同时，也存在着政府土地管理失效。由于土地征用、土地用途改变、土地和房产转让等受到政府集中和管制过度的制约，而城市化和市场经济对土地要素配置和高效率流动有着内在强劲的要求，于是集体土地联建、化整为零审批、私下出租和交易房地、私自改变土地和房产用途等等情况防不胜防，管不胜管，最后法不责众，不了了之。而就土地利用情况来看，在这样的既管不了，又管不好，应该管的没有管，不应该管的管了不少的土地集中和管制体制下，有的单位土地闲置，利用率不高，有的单位迫切需要土地，而得不到土地；土地审批中的腐败久治不绝，而且越趋严重；有的开发商从土地倒卖、土地优惠中获得暴利；一部分土地收益通过各种渠道流入审批、不法中介、私人开发商等等的手中；而且一些城市中的建设并没有按照规划严格得以实施，乱占乱建、容积率太高、城市功能分区混乱、农工商居政兵学等杂处的现象也不少见。

由于政府强制征用土地，国有的权力实际上又被多个政府有关部门代表和行使，政府各涉地部门为了本部门的利益，在管理征用、划拨、出让、规定用途、改变用途、建设、交易等等业务时，在土地和房产资源的分配和交易中，处处收费、时时收费、各环节收费、各项目收费。在地价和房价构成中，政府各部门的规费在1 / 5到1 / 3；其收入有的成了中央和地方各级财政的收入，有的成了各部门的收入，甚至成为部门福利、住房、奖金的资金来源。政府各部门、各环节据地权随意安排土地分配和管理中的收费性设置，是中国高地价和高房价的一个制度性原因。（未完待续）

（作者单位：中共中央党校）