建构面向“中国问题”的教育公平治理体系一方法论新范式：统筹教育论纲

李　涛　姚　俊

摘要：目前教育公平化缺乏面向“中国问题”的体系——方法论转型研究，缺乏一个宏观的核心治理体系作为公平研究的独立框架支撑，缺乏一个严格方法论上的治理策略指导。建构面向“中国问题”的教育公平治理体系一方法论新范式：统筹教育论，其形式是对中国教育公平研究作初步的范式转型处理，其目的在于深化教育公平的理论研究与实践治理。

关键词：中国教育公平；统筹教育论；中国问题；体系—方法论新范式

中图分类号：C913.4文献标志码：A

一、中国教育公平核心治理体系一

方法论的新建构：统筹教育论的缘起

中国教育公平问题的错综复杂性决定了试图采用一个固定的毫无弹性的整体理论模式解决所有教育问题的构想只会是一种奢望。但是这绝不能成为中国教育公平核心治理体系——方法论缺失的论证依据。一个体系的建构与一个方法论的建构存有本质区别，体系的建构注重于教育公平要素的整合与凝铸，而方法论的建构则注重于教育公平理念与方式的设定与提炼。中国教育公平的实践若要摆脱被任意解读的尴尬处境，就需要一个宏观的核心治理体系作支撑，尽管这样的体系自身可能会有所欠缺，但它毕竟是一个开放式和包容性的框架，从而为中国教育公平的研究提供一个有效的范式研究体，“统筹教育论”可以作为当前及今后很长一段时期内中国教育公平研究的核心治理体系和方法论范畴。

教育公平治理主题是流变而非固定的，当前教育公平研究具有整体范式转型的必然性。整个统筹教育论框架是一个开放式的结构，它绝不拒斥任何新的教育公平难题的吸纳，流变的教育主题必须让我们回溯近十年来的教育公平研究，发现其内在研究主题的范式推演。其实总结中国教育公平发展的走向，我们不难发现，在教育公平研究的初始化阶段(1994年-1998年)，教育公平研究的总体范式是公平——效率型(强调谁优先)，突出中国教育的公平性主要是在与教育效率发生联系的语境下出现，公平内涵与概念尚处于狭义阶段；在教育公平研究的渐进化阶段(1999年-2003年)，教育公平研究的总体范式是公平——战略型(强调如何选择)，到底是走什么样的教育发展战略：精英教育抑或大众教育反映了社会转型期教育公平观的摇摆不定，同时理论比较含混，以引荐西方教育公正理论为主；在教育公平研究的白热化阶段(2004年-2008年)，教育公平的总体范式是公平——配置型(强调教育资源均衡)，研究多强调教育资金、师资、办学等因素的区域、城乡均等，教育公平研究比较零散，不成体系，存在自说自话或彩绘理解的误区。笔者认为教育公平研究确有整体转型的内在必要，统筹教育论所倡导的公平——统筹型(强调教育整体结构优化和理性培育)(2009年—未来)研究范式可以规避以前教育公平范式的种种流弊，且此研究范式自身的开放性与发展性决定了其转型流变会是一个很长的过程。

二、面向“中国问题”：统筹教育论的精神框架与治理内涵

(一)是否应该建构面向“中国问题”的教育公平治理体系?教育公平问题不仅仅是中国独有的问题，世界诸多国家都面临着相同的教育主题困惑，只是因为整体社会背景的不同而主题的具体治理内涵有不同而已。例如，美国、日本等国家强调的教育公平重点是教育的多样化选择，而不是均等化，他们强调通过积极的现代性反思来批判现代性所导致的人的同一性，通过解构、去中心化等多种后现代方法倡导教育提供个人足够的选择性空间。而韩国、芬兰等国家则分别通过反叛平准化教育和实施个性化教育辅导来回归教育的公平，俄罗斯、波兰、匈牙利和捷克等东欧国家往往将教育公平与教育质量并提。而非洲大部分国家和东南亚一些国家的教育公平则主要处于基本的扫盲阶段。因此每一个国家和地区都有面向自己本体的教育公平问题架构，简单的以西方国家的教育公平标准来攻击或者蔑视中国教育，实际上是对中国教育的不公，当然中国教育也绝不能因为自己比非洲一些国家或者比东南亚一些国家稍好而妄自尊大。所以，中国的学者应该自觉正视因教育公平问题所面向对象的不同而导致的公平共识难以达成的诟病，尽快从西方教育话语的诠释中走出来，回到中国教育问题自我视阈之中，在中国情景下结合实际社会情况去讨论中国特色的教育公平问题，尽快建立起面向“中国问题”的教育公平治理体系与方法论策略，这正是统筹教育论应承担的核心任务。

(二)何为统筹教育论?统筹教育论的提出是为了突出和彰显当前教育公平治理的核心主题。统筹作为一种处理教育公平问题的方法论依据而存在，而统筹教育论则作为教育公平治理的整体宏观体系和方法论的复合而存在，它内在地包纳了对教育公平治理什么和如何进行治理问题的解答和回应。当前，中国教育公平最主要的问题是统筹城乡教育、统筹区域教育、统筹教育与社会其他结构单元、统筹各级各类教育、统筹各级各类学校、统筹不同群体教育需求、统筹教育效率与教育公平的协调、统筹教育多中心治理主体的教育诉求、统筹各类教育要素(管理、办学、师资、生源、资金、教育教学)的良性发展等方面的薄弱，而这些要素的有效统筹则能从根本上解决或缓解当前及今后很长一段时期内的教育不公问题。因此，将教育公平的研究与治理主题在当前定位为统筹教育是合理的。这一点笔者在对统筹城乡综合配套改革试验区——成都和重庆38个乡镇的435名农民的具体实践调研中也同样得到实证检验：超过97％的农民主体认为当前制约教育公平发展的最大的障碍在城乡教育、区域教育以及各级各类学校、教育入学机会、教育要素(管理、办学、师资、生源、资金、教育教学)等方面的不均衡，有67％的被调查者认为教育不公问题主要在于政府统筹力的缺位或不足。在涉及制约统筹城乡教育发展的十八点农民主体性困惑中，我们也同样可以看到当前农民视角下的教育不公也主要是因为统筹教育能力的薄弱。鉴此，教育公平的核心研究域应是：统筹教育论(见图1)。

(三)统筹教育论之于教育公平何为?教育公平本质上是社会政治、经济制度和社会发展水平的综合反映，教育是一种社会现象，是社会政治经济的重要条件，教育的不均衡是社会经济和政治不均等的集中反映。教育公平治理必须要放于社会整体系统之中来审阅，在不同的社会历史阶段，教育公平的主题是流变的。尽管夸美纽斯“人人均应受教育”的教育理想曾经被作为教育公平的绝对标尺来对中国教育加以比照和检测，但问题是流变的教育公平主题必须让教育改革者们思考两个更加深入的问题：一是人人是什么样的人人?如若不能很好的满足不同群类的不同教育诉求，那么“教育理想国”的建构就不会是所有人所理想的，教育公平仅可能停留于程序之维；二是教育是什么样的教育?不同的教育与主体人会有不同的教育效果，或成功或失败，那失败者的教育正义又在何处得以体现?教育公平仍

旧难进入实体之维，科顿姆在《教育为何是无用的》一书中所宣称的“教育无用”实际上内在地批判了此种教育，而瑞典教育家胡森更是关注于此，他认为基于哲学观的不同，教育平等观念依次经历了保守主义、自由主义和新概念的阶段，最后得出“效率优先的起点平等论”、“公平优先的过程平等论”和“突出个性发展的结果平等论”三种理论形态。强调上述内容，无非是要说明两点结论：

1教育公平治理与社会整体发展治理是逻辑一致的。新马克思主义者的主要代表人物鲍尔(s.Bowles)和金蒂斯(H.Gintis)在《资本主义美国的学校教育》一书中认为，迄今为止许多教育改革之所以失败，其原因就在于未能从根本上触及社会其它各项制度，可见，教育各项改革和治理与社会整体发展之间的内在联系有多么紧密。中国自2002年十六大提出统筹城乡经济社会发展以来，围绕“三农”问题而进行的统筹治理实践逐步展开。2003年，十六届四中全会提出“五个统筹”，着重强调了统筹作为科学发展观的核心内涵与方法之于中国和谐发展的重要性。随后十七大又进一步深入提出统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设。提出用统筹的方式推进中国“三农”问题等一系列问题的解决。2008年6月，为了进一步深化统筹实践，中央在重庆和成都两地实行统筹城乡的综配改革。可以预见，统筹改革将是中国当前及今后很长时期最核心的治理框架，该框架的核心要义即在于促进社会公平。教育作为统筹的单元要素，统筹教育论理应成为治理当前教育公平问题的核心框架体系和方法论武器。

2作为新范式的统筹教育论要深层次地设计和实践“人人均应受教育”的本质内涵。作为教育公平的最大理想——“人人均应受教育”绝非一句很容易被贯彻实践的口号，其内在含义包纳了当今教育公平研究最流行的源自于政治哲学家罗尔斯《正义论》的观点：教育起点公平、过程公平以及结果公平。统筹教育论注重从实践和方法论的层面去协调和平衡教育公平体系和结构，是真正面向“中国问题”的教育公平中国化系统实践，其内在逻辑规避了当前教育公平研究与治理的最大误区：西方教育公平理论与实践搬人中国语境后的“水土不服”、单一均衡配置型的教育公平理论与实践难以整体构建中国教育公平的系统大厦。当前教育不公的内在问题主要是统筹力的不足以及统筹结构的不完善，建构系统的统筹教育论可以做到统筹“人人”的教育和做到统筹人人的“教育”，建构起面向人人又回归于人人的“教育理想国”。

三、破解中国教育公平难题：统筹教育论纲的综合性宏观建构

(一)统筹城乡与区域教育。统筹城乡教育是统筹教育论的基石，是当前教育公平治理的核心，同时也是促进我国经济增长方式转变，增强民生以刺激内需的治理之策。目前，国内对于统筹城乡教育的研究与治理总体处于初步阶段，理论基础和实践策略都还比较薄弱，但其作为教育公平和社会公平的基础与基石已逐步成为教育学、政治学、法学、社会学等多学科共同关注和研究的热点，教育部《国家中长期教育改革和发展规划纲要》公开向社会征集意见的第一条即是：如何实行城乡教育统筹，改善农村学校办学条件，提高办学水平?可见统筹城乡教育之于教育公平治理的重要性。

统筹城乡教育的重点在于从整体上深入探索和研究基本分析框架和基本内容总体分析图(见图2)内部的各组成元素，建构城乡良性互动的有效“教育链”，该“教育链”旨在动态连结城乡这两大长期被人为分割的社会教育单元，在搭建城乡一体的教育管理、资金、人事、教育质量、办学水平的基础上，形成城乡教育的各自特色和品牌，实现城乡教育不同模式的自我转型。统筹城乡教育作为当前教育公平的核心，必须将城和乡作为各具特色的经济地域单元对待，不能厚此薄彼，在当前统筹城乡教育实践中，存有很大一个误区，就是将对农村教育的补偿原则被无限放大为对统筹城乡教育治理的唯一原则，全然不顾是否也同时要培育城市教育以增强其对农村教育足够的良性带动、辐射能力。统筹城乡教育不能等同于城乡教育均等，而只能是教育统筹视阈下的多元教育协同，即统筹城乡教育的发展观应该实现由“均衡观”向“协同观”的革命性转向，否则我们的教育改革就会又走一些教育发达国家的老路，由平准化到反平准化、由标准化到反标准化的现代性反思。中国教育发展不能以牺牲过多的教育资源为代价，而必须要在教育现代化的建设中自觉反思现代化过程中的诟病，吸收和借鉴当今后现代国家的教育发展经验，将现代性教育建设与后现代性教育反思相结合来推进统筹城乡教育改革。

统筹区域教育是统筹教育论的重点，是广义上被深化的统筹城乡教育。当前区域教育的发展主要考虑四个方面要素，一是省域内教育统筹；二是省域间教育统筹；三是跨省域经济合作区教育统筹；四是东部与中西部教育统筹。目前省域内的教育不公远大于省域问的教育不公，这一点在北京大学王蓉教授对教育经费差异的实证研究中可以得到充分证明㈣。同时有实证数据表明教育公平与否与省域的经济发展水平高低并非绝对的正相关，在《中国教育公平的理想与现实》一书中，杨东平教授通过对广东和内蒙古等一些省份的横向比较，就充分论证了这一点。可见，统筹区域教育应该将核心放在统筹省域内，加强宏观管理、师资流动、学校布局、资金分配、就学机会、教育质量等方面的综合治理。各省经济发展水平高低与否将不能作为教育公平与否的论证前提，省域间和省域经济合作区以及东西部间教育统筹重点则在于健全区域协调机制，形成以东带西、东中西共同发展的格局，建立和健全区域教育互助共进机制。

(二)统筹教育与社会其他结构单元。教育是非孤立的社会要素，它的公平发展与否与社会其他要素紧密结合在一起，比如社会阶层要素、社会资本网络等，同时教育公平还与经济发展、政治导向、伦理评价等方面有一定的联系，因此总体而言，教育公平治理要将自身紧密的与其他社会要素统筹协调在一起。统筹处理好社会阶层分布与教育公平的合理关系，处理好社会资本与教育公平之间的合理张力。教育公平应自觉置身于社会整体背景之中，例如中西教育公平应该与国家实施西部大开发和中部崛起战略相互结合，在考虑教育公平发展的同时要强调本区域内教育资源是否充足，如何分配这些有限资源更有利于可持续发展条件下的教育相对公平，即发展性公平。同时在国家加大对中西部地区转移支付力度，推进公共服务均等的同时，还应该考虑与社会发展层次相匹配的教育公正，因为教育公正不是社会单一的要素公正，还应该包括社会就业公正、经济制度公正、社会阶层流动机会公正等多项社会公正，并在其他社会要素公正的整体中评价教育自我的公正水平，否则脱离社会大背景下的所谓教育公正只会是主观猜想和不切实际。因此教育公正治理需要与社会其他要素相互论证和相互促进，使教育与经济、社会、政治、文化、卫

生、就业、信息等要素紧密结合统筹发展于社会整体洪流之中。

(三)统筹各级各类教育与学校。统筹各级各类教育的核心是促进教育内部诸分类教育的协调和合理化。各级各类教育在此是一个广义的概念，它至少包纳了基础教育与高等教育、普通教育、职业教育与成人教育、文科教育与理科教育、学历教育与培训教育、职前教育与继续教育等类别。这些相互被人为意识所割裂的教育实际上对于社会人力资本存量和人的知识体系建构而言本非相互裂断的，因此各类教育之间的相互统筹存在现实的合理性与价值的应然性。学校是各级教育开展教学的主要阵地，建设好这个主要阵地对于推进教育公平事半功倍。目前学校之间的差距非常大，作为教育公平的核心载体，学校是学生直接享受教育公平的场所，因此所有的教育统筹都必须要在关键的学校环节中创造和谐、平静的公平状态。众所周知，在某一特定区域内或同一城市中，不同学校因为政策受益、历史发展等原因而出现了教育经费投入、办学设施、社会声誉、师资力量、生源水平等方面的不同，这就直接导致了择校热的兴起，而事实上随着国家对城乡教育的大力扶植，教育不公在大多数老百姓的眼中就直接体现为学校之间发展的差距了。目前我国有大量优势学校和大量弱势学校并存，这是教育不平的直接印象。缩小校际差距是教育公平治理的核心之维，首先应该在硬件上投入资金大力改造薄弱学校，在软件上可以通过特色教育专项申报工作的开展，让农村和城市、优势与弱势学校明确自我优势，从而在整体统筹教育中形成特色学校，在单个特色学校发展的过程中，成立区域特色学校联合会，形成有效区域联盟，用区域特色联盟的办法摈弃单个学校的无顺序竞争，招生工作也可以考虑以联盟为单位，减小单个学校之间的无序择校，学生根据自己的特点填报某个特色联盟，既可以发展自己的特长，又可以作为统筹教育的抓手，协同发展。

(四)统筹教育效率与教育公平的协调。教育效率称教育投资效率、教育资源利用效率、教育投资内部效益等，是从经济学中移植过来的将教育视为生产或经济活动而出现的范畴，指教育资源消耗与教育直接产出成果的比较，简言之，为教育投入与直接产出之比。而教育公平(Educational Equity)则是一种质的特性(qualitative property)，是用正义原则对教育资源分配过程和分配结果的价值判断。传统意义上认为效率与公平之于教育犹如鱼与熊掌，不可兼得。因此，教育政策设计就似乎必然要面临一个痛苦的自我决择：究竟是偏向效率还是偏向公平呢?其实这本非是一个非此即彼的问题，事实证明教育与经济之间具有很大不一致性，将经济改革中的效率与公平之争简单套用到教育这一领域存在很大的问题：一是因为经济具有排他性和竞逐性，而教育主要属于公共产品或者半公共产品，具有非排他性和服务性，因此教育效率的提升本质也是教育公平的过程；二是经济的效率与公平是建立在初次分配和在此分配的基础之上的，其调整具有很强的要素联动性，即经济的调整不能仅仅考虑经济要素，还必须考虑政治要素，不仅考虑国内因素还必须考虑国际因素，要系统考虑经济增长方式出口、消费和投资的三元平衡，而教育更多的是关注人的培育与国家战略需求，不存在一个效率与公平绝对对立而无同一的问题；三是根据哈佛心理学家Richard J.Hermstein和美国企业研究所的著名学Charles Murray在1994年出版的关于智商研究的名著《钟曲线：美国生活中的智商和阶级结构》的结论：1智商是天生的；2智商和经济背景社会阶层没有关系；3目前人类还没有找到任何提高智商的办法；4智商在人口中的分布一直是固定的。可见在最大人群范围内保障教育入学、教育培养等方面的教育公平，对于提升一个国家和民族的整体竞争力是百利而无一害，因此所谓的强调教育效率也必须以教育公平为手段，才可能获得最大最优的教育效率。统筹教育效率与教育公平协调发展本身是不矛盾的，而教育效率的可持续提升必须以教育结构的优化为基础和条件，而这是教育公平的调节责任；教育公平的科学应用也必须还原到教育发展的整体过程之中而不可与之脱节，这正是教育效率的使命。

(五)统筹教育多中心治理主体与不同群体的教育诉求。伴随着中国人均文化教育水平的提升和公民社会的崛起，中国社会普通民众政治参与的热情高涨，中国政府管理方式逐步由“控制型”向社会“治理型”转变，逐步将社会事务有序的还归社会，而在总体的社会治理体系中扮演合适的治理参与者和主导者角色。教育作为社会公共事务，且作为纯粹的公共服务单元和老百姓最关心的社会事务之一，更应该加快自身职能转变，重塑社会多中心治理主体的主体性意识，培育其合法、规范、有序、理性的教育治理能力，同时充分照顾各不同群体不同的教育诉求，体现选择原则和差异原则。从教育公平治理参与的社会主体来讲，公平治理应该是包括权威主体(政府)、民间主体(非政府性质的民间组织或者机构、社会团体和个人主体)两个方面多中心共同参与的社会渐进式改革过程，其中个人主体是指掌握个人社会要素的私人主体在可能的政策鼓励和资金引导下所进行的物质资本要素、社会资本要素等要素的教育分配，这是多中心治理主体参与教育治理的最微观形态。从教育公平治理的社会方式上讲，统筹教育是双向型或多向型的教育“治理(governance)”模式，特指教育“善治(goodgovernance)”，这不同于传统城乡管理中的“统治”或者“控制”模式。从改革的阶段重点和历史进程上讲，统筹教育论是阶段性和长期性的统一，是重点突出和系统(整体)推进的统一。统筹教育论的多中心治理主体不仅有各级各类教育行政主管部门、学校、学生和教师，同时还包括社会企业、民间团体、政府其他部门、社会各阶层(农民、工人等)等，各治理主体的教育利益诉求不同，但必须要有一个共同宗旨，即：促进教育的科学发展，促进人的理性培育，同时应该尽快设计面向中国语境的多中心治理主体良性运行的有效机制和评验指标。

(六)统筹各类教育要素。其实统筹各类教育要素是统筹教育论内部系统的调整与优化，要重点做到管理、办学、师资、生源、资金、教育教学等要素在内的多重统筹。教育公平问题主要是一个教育结构层次上的问题，因此必然要在结构的调整中予以解决。统筹教育意味着破除教育中的特权，将教育与社会政治改革进程相互结合，将教育决策、咨询、发展真正纳入教育公共治理精神之中，统筹协调好各方教育主体的关系，重点处理好三对关系：一是教育行政部门与学校、学校与学生、家长、社会的关系；二是教育行政部门对待公办教育与民办教育的关系；三是教育行政部门与教育评估部门、教育督查部门的关系统筹教育资金在于平衡教育投入之差，同时通过必要的市场化手段弥补教育资源不足，学前教育和高中教育应逐步纳入义务教育阶段，高等教育应主要依靠市场力量推动发展。在统筹教育教学上，则主要是注重教育过程公平，确保学生获得的基本限度的教育质量保证，同时在教材设计上，注意隐性的教育不公：即教材内容的亲城逆农指向。

(七)统筹其它。统筹其它则包纳了促进科技成果转化研究、实施学生素质教育行动计划研究、学生课业负担与综合素质评价体系研究、产学研一体化研究、推进教育优先发展的政策和制度研究以及实施促进民办教育发展研究等其它教育要素。

(笔者在此对为本文提出过宝贵建议的重庆市教育委员会城乡统筹办公室常务副主任邓朝喜先生和西南政法大学宋玉波教授和王贵明教授深表谢意!)

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