政府法治监督的概念与定位

崔静勇

摘要:得其一而思三,死而后已,永无止境的权势欲,是全人类共有的皮鞭倾向。我国现行的国家权力体系内,权力机关、行政机关、司法机关对行政机关的行政行为都可依法实施监督。政府法治监督就是具有法定监督权的行政机关对其他行政主体的行政活动合法性、适当性进行的具有法律效力的监督。政府法律监督属层级监督,行政监督属专门监督。其监督是法治而不是法制,法治与人治相对立,法制可为人治服务。法制并无人民监督政府的意义。对行政机关及其工作人员履行职权行为实施全方位监督,是依法行政的保障。一部行政法,将构建为行政组织、行政行为以及对行政组织和行为的法制监督三部分法律规范的总和,足见监督法制在行政法中的地位。

关键词:政府;法治;监督;概念;定位

中图分类号:D922.1文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)17—0039—03

“得其一而思其三,死而后己,永无休止的权势欲,是全人类共有的普遍倾向”,霍布斯的格言一针见血,道出权力本质与人类劣根。权力天然的侵略与扩张特性、执法机关与执法人员素质与道德提高的极限与无奈,决定了依法行政的内涵就是以有限权力为根本,以权力(权利)制约权力为手段,设计科学合理又行之有效的监督制度,建立科学、有效的监督体系,保障公民权利,保障公共权力。可以说职权法定、民主监督、科学决策与纠错是建立法治政府、责任政府的核心。

一、概念之厘清:内涵各一的监督

我国现行的国家权力体系内,权力机关、行政机关、司法机关对行政机关的行政行为都可依法实施监督,因此,在研究“政府法治监督”前,有必要对有关概念作一番厘清。

概念是人们用来揭示事物内在属性的一种文字符号,这是一门学科的基本构成单位,在“对行政的监督”中,由于对“监督”理解不同,人们对“对行政的监督”这一内涵所外显的概念存在根本性的分歧;有时,同一概念所表示的内涵更是截然相反。在“对行政的监督”内涵下有以下几种概念:

1.行政法制监督。所谓行政法制监督是指有权国家机关依法对国家行政机关及其工作人员的行为进行的全面监察、检查和督促,按监督主体的不同,可以将行政法制监督分为狭义和广义两种,狭义的行政法制监督是指以行政机关为主体的监督,即行政监督行政,或称行政内部监督。广义的行政法制监督是指连同行政机关在内的各类国家机关的监督,即行政内外监督,可见,我国的行政法制监督体制是由行政组织内部的同体监督和行政组织外部的异体监督两部分构成。

2.行政机关内部的法制监督。指上级行政机关对下级行政机关的监督、专门监督机关(如审计、监察、工商等机关)对整个行政机关的监督、非隶属的行政机关的监督以及下级行政机关对上级行政机关的监督。依上下级从属关系组织起来的国家行政机关,其正常运作的动因就在于行政首长依据法律对所属部门实行有效的领导。监督是领导的必然要素。没有监督就无所谓领导,也不存在行政机关的有效运作。行政机关内部的法制监督不仅是必要的,而且在一定程度上比其他形式的监督更有效。比如,行政机关由于业务熟、情况明、加上监督手段多,因而能对监督对象实施更有效的监督。[1]

3.行政执法监督。指各级人民政府组织有关机关和人员依照法律、法规和规章的规定,对行政机关各部门尤其是行政执法专门机关和行政执法人员的执法活动进行监督、检查。[2]

4.行政机关监督。行政机关监督是指国家行政机关或行政机关专设的监督机构对行政机关自身以及对其他国家机关行使国家权力的过程所实施的监督,它包括对国家立法、司法机关的外部监督,也包括对行政机关自身的内部监督,包括对行政机关及行政机关工作人员的执法活动和管理活动的检查和督促,“行政机关监督主要是指行政内部的自我监督”。[3]

5.行政监督。行政监督也就是对行政机关和行政机关工作人员的监督和督促,广义的包括行政内部的监督,也包括外部环境对行政的监督,司法监督、群众监督、政党监督等。狭义的指行政机关内部的监督,主要指上级对下级机关、行政内部的专职监督机关对行政其他机关的监督。[4]也有学者将“行政监督”定义为:行政机关对行政相对人的监督。[5]但这种观点并不常见,因为“行政机关只有接受人民监督的义务,绝不能反过来监督人民。”[6]

6.政府法制监督。政府法制监督是上级人民政府对下级人民政府,政府对其所属工作部门,上级人民政府工作部门对下级政府相应工作部门以及各政府和部门对所属执法人员所实行的监督。政府法制监督就是指上级人民政府对下级人民政府,政府对其所属工作部门以及上级人民政府工作部门对下级政府相应工作部门执行法律、法规的行为和有关活动所实行的监督。[7]以上七种概念,都包括对行政行为监督的部分内涵,但监督主体、监督客体、监督方式、监督效力等方面均不相同。[8]

二、政府法治监督:以层级监督为主

本文研究的监督,是行政系统内部具有法定监督权限的行政机关对其他行政机关行使职权、履行职责的监督,是有关监督主体、内容、权限、方式程序及法律责任等法律制度、行为的总称,结合建立法治国家的基本方略、政府法制工作的实践,“政府法治监督”的概念较能体现其外延与内涵。“政府”体现监督的行政系统内部性,体现监督对象的行政性,体现行政系统以层级监督为主的监督权威。“法治”体现从抽象到具体的全过程监督,体现监督宗旨与目的均在于建立法治国家、依法行政。“政府法制”概念源于1987年4月全国第一次政府法制工作会议,从当时看有前瞻性,与“建立社会义法制”是一致的;从现在看,有局限性,不能体现建立社会主义法治国家的要求,不能体现政府依法行政内涵,而依法行政的核心便是监督行政。“法治”与“法制”是两个层面的问题。法制一词含三个含义:一是法律制度,二是从立法到执行的各个环节,三是依法办事原则。法制并无人民监督政府,法律限制政府权力的意义。法制可为人治服务。也可为法治服务。法治强调法制对国家的管理,与人治相对立。

国务院《依法行政纲要》已明确提出建立“法制政府”我们的工作也应是“政府法制工作”。

监督“是根据一定的行为标准来判断某种行为是否出现偏差,并通过一定的措施和办法予以纠正,使之回复到准确正常状态。”[9]我们可以这样界定“政府法治监督”:具有法定监督权的行政机关对其他行政主体的行政活动合法性、适当性所进行的具有法律效力监督。在现代行政管理中,行政管理分规划、组织、协调、执行、监督等几大职能,政府法治监督是依据宪法和法律而设定的一项法律制度,是我国政治和法律制度的重要组成部分。政府法治监督是宪法的保障系统,是法治的保障系统,是依法行政的保障系统,是权利的保障系统的重要组成部分。

1.政府法治监督的主体,是依法享有行政层级领导权的上级行政机关和法定授权机关(以下统称监督机关)。一般来讲,政府法治监督是基于行政隶属,不是基于专门的法律特别授权。政府是一个由不同层级机关构成的行政系统,相应,执法监督具有多层次、多方面的特点。上級政府有权对本级政府所属各部门和下级政府实施监督,上级政府主管部门基于业务指导关系或领导关系也有权监督下级政府相关部门,各级政府工作部门受政府统一领导,并受上级人民政府主管部门的领导或业务指导。同时,县级以上人民政府依法对本行政区域内不属于自己管理的行政机关也有监督权,县级以上政府法制机构因法定授权而成为监督主体。

2.政府法治监督的对象,是依法处于被监督地位的行政机关和行政机关人员。相对于中央政府而言,地方各级政府都是监督对象。宪法规定,“地方各级人民政府对上级行政机关负责并报告工作。”而省、市、县政府相对于下级的市、县、乡来讲,又是上级行政机关,拥有监督权。

3.政府法治监督具有行政层级监督的自身特性。政府内部监督伴随行政执法活动进行,能及时发现违法或失当,迅速作出调整或修正,这与司法救济的事后监督区别;内部监督是在具有领导、指导或监督权的上级机关与下级机关展开的,一旦发现问题,可直接采取措施予以处理,当然,内部性也使监督有行政自身的效率特点,程序不如司法严密和规范,自我监督的缺点也难以避免,仍需与其他监督方式协调进行。

三、与行政监察分野:各有侧重的监督

政府法治监督与行政监察都是行政内部监督的主要形式,在分类上,政府法治监督属层级监督,行政监察属专门监督,是指在行政系统中设置的专司监督职能的机关对行政机关及其公务员的各种行为进行监视、督察、惩戒的活动。二者的区别在于:

1.监督性质不同。法治监督,是指监督机关对行政行为合法性、适当性进行的监督,是具有领导权或业务指导权的上级机关对下级机关的执法活动是否合法实施的监督,与业务管理活动密切相连,以隶属关系为纽带维系,监督主体与监督对象之间具有直接、密切的关系。而行政监察是对行政机关和工作人员在执法活动中,是否勤政廉政、严格履行职责实施的监督,是一种纪律监督。

2.监督内容不同。政府法治监督的内容是行政行为是否符合程序法、实体法的规定,行政决定是否合法、适当,凡是行政行为,都列入它的监督视线之内,监督的频率远高于监察监督。[10]行政监察的基本职责一是行政效能监督,即对被监察对象是否遵守和执行法律和政府决定、命令情况进行监督,是否勤政高效,忠实履行职责;二是清正廉洁监督,被监督对象是否违反法律法规、违反行政纪律、是否秉公执法。

3.监督依据不同。政府法治监督以隶属为主要权力基础,以行政法律、法规为依据,评判执法活动和执法结果的合法性、适当性。行政监察是基于法律授权,依据监察法律、行政紀律进行检查和监督,评价判断是否依法秉公办案,勤政廉政。

综上所述,政府法治监督解决的主要是行政执法活动本身的问题,主要对事。行政监察从维护法纪、政纪出发,对执法活动守法、守纪情况进行监督检查,发现问题提出纠正建议,旨在加强和改善行政系统的正常运作,而不是纠正行为本身的问题,对检查确属违法违纪的,则予以纪律处分。

四、监督作用:抵御越权的诱惑

对行政机关及其工作人员履行职权行为实施全方位的监督,是依法行政的保障。一部行政法,被构建为行政组织、行政行为以及对行政组织和行为的法制监督三部分法律规范的总和,足见监督法制在行政法中的地位。

1.遏制行政权力滥用的必要手段。依法治国的关键是执法,难点、重点也在执法,“法令行则国治,法令驰则国乱”这是一条历史规律,政府必须严格依法办事,但现实中对法律产生成胁的主要是掌握公共权力的主体,依法治国必然要依法治权,依法治官,“治国者必先受治于法”,法国资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠指出:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”行政权的扩张性、单方面性、效力先定性和强制性使拥有行政权的一方可以凭借其行政权力“为所欲为”而别人对之奈何不得,特别是行政工作人员的素质和价值取向的差异,使行政权力在具体应用中不知不觉地发生与设定权力的初衷相背离的现象。因此,在百姓守法和政府守法二者中,政府守法中矛盾主要方面,行政机关权最大,组织最多,人员最多,执行法律最多,对公民权益影响最大,政府是否依法行政是依法治国能否实施,依法治国能否建立的关键。必须正确看待监督制约与行政效率关系,正如邓小平同志所说的:“他们总觉得:不受监督,自己下命令舒服,独断专行比较方便。正因为相当多的领导同志思想不通,看起来监督就更加重要了,不搞群众监督就更危险了。”因此,我们“要有群众监督制度,让群众和党员监督干部,特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化,经过批评教育而又不改的,人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免,要求他们在经济上退赔,并使他们受到法律、纪律处分。对各级干部的职权范围和政治、生活待遇,要制定各种条例,最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督。”如果行政领导感觉到独断专行不方便了,监督的目的也就实现了。建立了监督制度,就能促使行政机关工作人员依法正确行使行政权力。江泽民同志在中央纪律第二次全会上的讲话中指出:“干部权力越大,责任就越大,对他们运用权力的行为就越应当严格监督。”“十六大”报告进一步强调,要建立健全权力约束机制。

2.法律正确实施的必由途径。行政法律规范能否得到有效的实施,主要取决于两个方面:一是行政机关必须积极行政,履行法定职责;二是行政机关必须依法行政,依法履行职责,承担法定责任。保证二者的实现,需要建立和健全对行政的监督机制。行政权是通过具体的行政机关和工作人员在具体行为中实现的,根据行为科学的基本原则,行为出现偏差是必然的,执行者对权力的理解程度、执行能力的差异决定了出现偏差的主观必然性,决策-执行的主体分定的客观必然,市场经济的利益多元是行为偏差的外在环境,因此,必须形成决策-执行-监督的完整闭合系统。没有有效的监督机制,也无法维系行政机关及其工作人员依法行政的自觉性。行政监督制度正是督促行政机关及其工作人员严格依法履行职责的重要途径。通过执法监督检查,对行政机关及其工作人员的失职行为、超越职权范围、滥用权力或违反法定程序等违法行为及时加以纠举,以保证法律正确、全面的贯彻执行,建立和谐稳定的社会程序。

参考文献:

[1]周汉华.行政复议制度司法化改革思路[N].法制日报,2003-9- 25.

[2]曹康泰主编.中华人民共和国行政复议法释义[M].北京:中国法制出版社,1999:25.

[3]马怀德主编.中华人民共和国复议法解释[M].北京:中国法制出版社,1999:25-26.

[4]江必新.行政诉讼法司法解释讲座[J].行政执法与行政审判参考,2000,(1).

[5]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:642-647.

[6]康凯.对某甲诉某市政府不予复议案的分析[J].行政法研究,第4卷.

[7]参见马怀德.学校与公务法人行政诉讼[J].行政法制度构建与判例研究,湛中乐,李凤英.论高等学校法律地位《行政法论坛》第4卷.

[8]张树义主编.寻求行政诉讼制度发展的良性循环[M].北京:中国政法大学出版社,2001:45.

[9]甘文.行政诉讼法司法解释之评论[M].北京:中国法制出版社,2000:154-155.

[10]赵威,方军,吉雅杰.行政复议法起草问题及条文解释[M].北京:中国公安大学出版社,1999:229-230.

(责任编辑/彭巍)