中美农业补贴政策的比较及启示

张　梅　刘湘奇

[摘 要]世界各国都很重视农业补贴政策。通过对中美两国的“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”、微量允许措施及农业财政支出等方面的比较发现,我国农业补贴缺乏长期的支持目标,农业补贴的力度不足,农业补贴结构不合理,农业补贴法制不健全,农业保险缺失。应建立长期的、科学的农业补贴目标,增强农业补贴力度,调整农业补贴结构,建立健全农业补贴的相关规律、法规,加强监督管理,增加农业保险的补贴,不断优化农业补贴政策,以保障我国农业在激烈的国际竞争中健康稳定发展。

[关键词]农业补贴;农业保险;“绿箱”政策;“黄箱”政策

[中图分类号]F752.02[文献标志码]A

农业补贴是指政府对于本国农产品的生产、流通及贸易进行的投资和支持。农业的弱质性和风险性使得世界各国都对农业进行了不同程度的补贴。目前,我国对农业补贴政策的补贴水平低、支持力度小,使得本身就处于不利地位的中国农业更难以适应WTO规则下的国际激烈竞争。能否在WTO的框架下合理有效地运用农业补贴措施,保障我国农业在激烈竞争中健康稳定发展,关乎我国的直接利益,而对中、美两国农业补贴政策进行比较,可以从中得到许多有益的启示。

一、美国的农业补贴政策

美国农业补贴政策分为六大类:一是直接补贴,包括差额补贴、灾害补贴、减耕补贴、不归还贷款收益、营销贷款补贴;二是投入品补贴,包括商品贷款补贴、农场贷款补贴、农作物保险、燃料税补贴、紧急饲料费补贴、放牧费补贴;三是市场价格支持,包括价格增长补贴、价格支持/配额、液体牛奶补贴、牛肉收购补贴;四是营销环节补贴,包括加工和营销补贴、运输补贴、检查补贴;五是长期性补贴,包括研究补贴、咨询费补贴、病虫控制补贴、土地改良补贴;六是其他补贴支持,包括税收补贴、州立项目支持。[1]

从构成上来看,以上补贴政策主要有三种类型:一是支持性收购。这种政策在粮食种植方面表现得非常明显。当种植者把粮食卖给政府后,如果市场价格上升,农民可以把卖出的粮食要回再到市场上进行销售,销售所得偿还原来的贷款及利息。二是差价补贴。先由政府制定一个能够保证农场主收入的合理价格作为目标价格,当市场价格低于目标价格时,政府就对农场主进行差额补贴,差额补贴幅度是目标价格与市场价格、贷款率两者中的较高者之差。三是脱钩补贴。补贴只与基期的产品种类、面积和单产有关,而与现期的种植面积、产品种类和单产无关。

这些补贴措施最早起源于1930年代世界性经济危机时期。当时美国罗斯福总统推行“新政”,国会通过了《农业调整法》,对美国农业进行价格补贴。经过半个多世纪的调整,WTO农业协定达成后,美国的农业补贴由农产品价格补贴向收入补贴倾斜,加大了对农民收入的直接补贴。2002年,美国又通过了新的农业法,基本形成了现有的农业补贴政策框架。

2008年5月美国参众两院通过的《2007农场、营养学以及生物能源法案》(简称2007新农业法)进一步扩大了农业补贴额度。为躲避WTO成员国的指责,该法案还将国内支持政策中争议较大的扭曲性补贴转向分歧较小的直接补贴,主要表现在四个方面。第一,直接支付、直接补贴力度大幅度增强。法案增加了“新进入农户的直接支付计划”和“生态保护增强支付选择”,并将直接支付预算增加到55亿美元。与2002年法案相比,对奶制品的专向补贴大幅度增加,而对糖的专向补贴有所下降。第二,要求建立一个以市场为基础的贷款率。以“5年奥林匹克平均”的85%作为贷款率的确定标准,以便使市场扭曲性和不确定性对营销援助贷款的影响最小化。第三,把反周期支付的操作方式作为反周期支付的改革重点。通过建立“基于收益的反周期支付”来替代原先的“基于价格的反周期支付”。新的反周期支付方式弥补了原先出现的产量与补偿相悖的缺陷,从而保证了农户的“收入安全网”更稳定。第四,其他强化支付与资格限制。新法案在强化直接支付的同时,也强化了支付的资格限制。如在维持现有支付限额36万美元的同时,把直接支付限额从8万美元增加到了11万美元;取消了蜂蜜、花生、羊毛等专向支付限制,实行综合的支付限制等。

二、中美农业补贴政策的比较

按照WTO《农业协定》的规定,国内支持措施即农业补贴措施主要包括两大类:一是免受削减承诺约束的,主要包括“绿箱”措施(Green Box)、“蓝箱”措施(Blue Box)、第6.2条措施和微量允许支持(De minimis);二是要受削减承诺约束的“黄箱”措施。笔者将从“黄箱”、“绿箱”、“蓝箱”、微量允许及国家农业财政支出等几个方面对中美农业补贴政策进行比较研究。

1.“黄箱”政策比较

在《农业协定》中,“黄箱”措施主要是指那些容易引起农产品贸易扭曲的政策措施,具体用综合支持量(AMS )来衡量。根据《多哈回合农业国内支持谈判方案的评估》[2]中给出的数据,我们可以发现发达国家与发展中国家的“黄箱”补贴极不平衡。1999年美国的AMS是168.62亿美元,而中国只有约35亿美元,在总量上存在很大的差距。从平均AMS来看,中国1996—1998年的平均AMS只有35.08亿美元,远低于同期美国平均AMS109.74亿美元的水平。

从“黄箱”补贴农产品的种类来看,美国最多时达22种,远比发展中国家支持种类多。我国在“黄箱”措施方面,补贴投入金额一直较少,且补贴农产品种类也不多。我国在加入WTO后,承诺AMS总量不超过当年农业总产值的8.5%。我国实施的“黄箱”政策主要有两种。一种是对特定农产品的价格支持措施,主要是粮食、棉花的定价保护价收购。我国特定农产品基本处于负保护状态,根本不用考虑“黄箱”措施的限制削减问题。另一种是农业生产资料差价补贴。1996—1998年的平均价差补贴AMS为34亿美元,仅占农业总产值的1.4%。因此我国“非特定产品支持”也不受WTO规则的约束和限制。

由于WTO规则对“黄箱”补贴措施的限制作用,WTO各成员国对于“黄箱”的利用都很谨慎,我国与美国都遵循《农业协定》的规定,完成了“黄箱”支持条款的削减任务。1995—2001年,美国的AMS经历了一个由增到减的过程,美国的AMS没有超过发达国家5%农业生产值的上限。但美国还是尽量充分地利用“黄箱”政策,以接近“黄箱”5%的水平给予农民最大的补贴。我国“黄箱”补贴不但在总体数量上低于美国,从补贴种类上也远少于美国,我国对于“黄箱”补贴还有很大的利用空间。

2.“绿箱”政策比较

“绿箱”政策是国内支持中不需要削减的政策之一,它不会或者极少对农产品的生产和价格产生扭曲作用。主要包括:一般政府服务(主要包括农业科研、病虫害控制、培训服务、技术推广和咨询服务、农产品标准和检验服务、农产品营销和促销服务、基础设施建设服务等);以粮食安全为目的的公共储备;国内粮食援助;对生产者的直接补贴(包括不挂钩的收入支持、收入保险和收入安全网计划、自然灾害救济补贴、通过生产者退休计划提供的结构调整支持、通过资源停用计划提供的结构挑战支持、通过投资扶持提供的结构调整支持、环境保护计划、区域援助计划)等内容。[3]

对于“绿箱”补贴的投入,我国和美国的共同点是“绿箱”补贴的投入金额占农业补贴金额的绝大部分。但在具体操作中,美国长期以来对于“绿箱”补贴的投入力度很大,并且涉及的补贴种类特别多,基本涉及WTO规则中的12个大类,而且对农民直接受益的直接补贴投入也在逐年增加。而我国“绿箱”支持总量远少于美国,并且只使用了WTO规则中“绿箱”措施的6个大类。在“绿箱”补贴支出中,我国政府服务和粮食储备占“绿箱”支持的比例过高,而粮食援助和直接补贴占“绿箱”支持的比例过低。这种不合理的补贴结构,将会极大阻碍我国农业的可持续发展。

3.“蓝箱”及微量补贴政策比较

“蓝箱”措施是指按固定面积和产量给予的补贴(如休耕补贴)、按基期生产水平的85%或85%以下给予的补贴、按固定牲畜头数给予的补贴。这些补贴与农产品限产计划有关,成员方不须承担削减义务。[4]“蓝箱”措施多是为了满足发达国家的要求,发展中国家很少使用。在多哈回合谈判之前,总共有9个国家正在或者曾经使用过“蓝箱”措施。美国只在1995年运用过“蓝箱”措施,补贴金额是70.3亿美元。我国到目前为止,尚未运用过“蓝箱”措施。随着我国经济的发展,我国政府应该逐渐对此类支持措施进行调整,以增加对本国农业的支持。

微量允许支持主要是指“黄箱”措施不超过农业总产值相应的支持和补贴。发达国家的比例上限是5%,发展中国家的比例是10%,我国的比例是8.5%。美国2001年的微量允许水平是70.45亿美元,而允许空间是234.09亿美元,现行水平占允许空间的30.10%。而我国同期的微量允许水平只有2.98亿美元,占允许空间的0.52%,仅为美国水平的约1/24。显而易见,我国对微量允许支持政策的利用严重不足。

4.农业财政支出比较

从表1可以看出,2002—2006年,我国的国家财政投入是逐年增加的,除2003年外,国家每年用于农业的财政支出也是逐年增加的。但2004年以后,国家用于农业的财政支出占国家财政的总比例是减少的,这说明用于农业的国家财政的支出增幅小于国家财政的增幅,即国家财政用于农业的投入水平是逐年下降的。从整体来看,用2002年国家财政农业支出占总财政支出的比重与美国进行比较,其9.81%的比重远小于美国12%~13%的比重。另外,2002年我国用于支援农村生产、农林水利气象部门事业费及支援不发达地区支出就有10 025 414万元,占农业财政支出的66.91%。农业财政支出有2/3用到了维持机关与干部及困难群体的“吃饭问题”上了,真正用于农村基本建设的支出不到1/3。这种结构极不合理,今后需要重点调整。

三、我国农业补贴政策的不足

通过对中、美两国农业补贴政策的比较,可以发现,我国的农业补贴政策存在许多待改进之处。

1.农业补贴缺乏长期的支持目标

美国的农业保护制度,通常制定有长期的支持目标,而我国农业补贴目标短视化,往往是根据当年中央财政收支及宏观政策来进行补贴,农业补贴政策通常只是当前农村经济政策的补充,当农村的经济状况发生改变时,农业补贴政策便随之而改变,缺乏长效机制,不利于农村经济的持续稳定发展。[5]

2.农业补贴的力度不够

长期以来,我国对农业的补贴金额很少,但对农业的索取金额却相当惊人。对农业发展空间的长期挤压已使得我国农业不堪重负。2004年后,虽然我国对于农业的补贴有所增加,但与美国的补贴水平相比还相差甚远。单从发展中国家的水平来看,我国的排名也相对靠后。从信贷和保险等支农力度来看,我国农业补贴也远远不够。我国金融资金对农业的补贴通常依靠农业银行、农村信用社和农业发展银行三大金融机构,可三大机构的资金多流向农业加工企业,对种植业的贷款比率很低。随着农业银行商业化改造的完成,越来越多的农业资金将会在市场机制的作用下进一步流向工业和城市,农业贷款日趋萎缩。

3.农业补贴结构不合理

与美国相比,我国的农业补贴政策涉及面不可谓不广,但总体补贴资金较少,使得每个环节及类别的补贴相对过少。另外,我国的农业补贴大多用在了农产品的流通环节,对于农业教育、技术推广、农业基础设施建设及农业生产结构方面的补贴很少。而这些方面恰恰是提高农产品质量和数量、增强农业发展后劲的关键。此外,对于营销环节的补贴也特别少,极大地阻碍了我国加入WTO后对农产品进出口及国内生产需要的满足。

4.农业补贴法制不健全,监督机制不完善

由于目标短视化,我国的粮食补贴缺乏相应的立法规定和年度预算,更缺少相关法律保障,农业补贴发放的监管存在极大的漏洞。对于农民来说,本来国家的补贴就已是杯水车薪,而这部分稀少的补贴能否最终落到农民手里或者能否及时地落到农民手里都尚未可知。

5.农业保险的缺失

美国有自己的农业保险和灾害补贴措施,而我国在这方面却投入甚少。自1994年后,我国基本取消了财政对农业保险亏损的补贴,农业保险开始向商业保险靠拢,缺少了政府的资助,农业保险失去了应有的保障能力。农民缺少农业保险的支持,当遇到灾害天气时,无力抵抗灾害,无法承担巨大的损失,使其种植积极性受到挫伤,从而危及国家的粮食安全。

四、优化我国农业补贴政策的建议

1.建立长期的科学的农业补贴目标

我国的农业补贴政策应该建立一个长期的科学的总体目标,而农业补贴政策的实施应该围绕着这个总体目标开展,并根据具体环境的变化而进行相应的调整。长期以来,我国的农业补贴缺乏总体目标的指导,任何补贴政策的制定和修改都是围绕着宏观政策的需要而进行的,不利于农业的可持续发展。我国的农业政策应该做到国家整体目标与农民个人目标相互补充、相互协调,既保障国家粮食安全又增加农民收入,从而使我国农业快速、健康、稳定地向前发展。

2.增强农业补贴的力度

目前应继续奉行工业反哺农业的战略,运用好WTO规则下的“绿箱”和“黄箱”的补贴空间,进一步加大对农业补贴的投入。随着我国经济的增长和财政收入的增加,应该逐年增加农业整体补贴的额度,扩大单个项目的补贴额度,从而从整体上提高“绿箱”补贴的支持力度。对于现行的“绿箱”政策,要继续加大投入力度,即增加不被WTO规则制约的补贴项目金额,使农民素质和收入得到提高,农业基础设施得到改善、科研支持得到增强,使我国农业走上可持续发展之路。另外,还应在遵守WTO规则的基础上,一边按承诺削减“黄箱”补贴,一边在承诺范围内充分利用“黄箱”政策的补贴空间。具体可借鉴美国的“销售贷款补贴”“反周期补贴”等“黄箱”补贴的做法,以充分保障农民收入的稳定。

3.调整农业补贴的结构

由于长期以来我国轻视农业补贴,因而对于农业补贴政策的结构安排不够合理。要改变这种状况,就要逐步对以下方面进行改革。第一,逐步减少粮食流通领域的补贴而加大农民直接补贴。我国的国家财政对于政府服务和粮食储备投入过高,而对于粮食援助和直接补贴投入较少。政府服务的支持多用于政府机构费用,而真正用于农民直补的很少;而粮食储备方面的补贴则大部分用于弥补国有粮食企业的亏损,这与农业补贴的初衷相悖。第二,加大农民收入、农业教育、科学研发、技术推广、农业基础设施建设、环境保护等方面的补贴力度。以上方面的补贴多属于“绿箱”补贴,不在WTO规则削减范围之内。这些方面的支持还有助于提高农产品的产量和质量,保证农业发展有足够的后劲。

4.建立健全农业补贴的相关法律、法规,加强监管

要改变我国农业补贴目标短视化的现状,需要完善农业补贴的相关法律,以法律约束代替政策指导。当前,关于农业补贴的法律,主要有《中华人民共和国农业法》《农业技术推广法》《草原法》《防洪法》《动物防疫法》和《植物检疫条例》等。这些法律、法规虽然涉及到农业补贴的诸多方面,但结构较为散乱,彼此之间缺乏逻辑联系,因此我国亟需制定一部完整的农业补贴法。另外,还应加强基层农业补贴的监管,以切实保障农业补贴落实到位。

5.增加农业保险的补贴

农业是国民经济的基础,但也是弱质产业,受自然风险和气候风险的双重威胁,因此亟需增加农业保险补贴,增强农业保险防灾抗害的保障功能。我国可以借鉴美国等发达国家农业保险的宝贵经验,对农作物的产量和农作物收入进行投保。政府可以给予农民相当于保费50%~80%的补贴,以减少农民的投保费用。另外,还可鼓励商业保险组织参与农业保险,给予它们资金和政策上的倾斜。只有从农民和保险组织两方面入手,才能真正建立健全我国农业保险体制,从而保障农民收入的稳定、保障我国的粮食安全。

[参考文献]

[1]宋蔚.中外农业补贴的比较分析[D].长沙:湖南大学,2004.

[2]崔卫杰,程国强.多哈回合农业国内支持谈判方案的评估[J].管理世界,2007(5):8.

[3]徐霖.“绿箱政策”与中国财政支农方式的调整[J].洛阳大学学报,2006(3):31.

[4]莫沸,张领先.美国农业国内支持水平及政策[J].农业世界,2007(11):38.

[5]朱应皋.中国农业补贴制度的变迁与反思[J].乡镇经济,2006(3):8.