新自由主义经济思潮的沉浮与美国电子传媒管制政策的变迁

2009-09-24肖赞军

湖南师范大学社会科学学报 2009年4期

肖赞军

摘要：20世纪的美国电子传媒管制政策经历了两次重大转型，先是在20世纪30年代前后放弃自由放任的传统逐步加强管制，然后自20世纪70年代末开始又全面放松管制。人们通常从技术视角来认识这种变迁，但是，美国政府力量在传媒业的大规模进入与全面退却已远远超出技术考虑，技术因素仅是两次转型的一个谤因。由于美国一直存在“国家干预主义”和“市场自由主义”的分野，美国电子传媒管制的全面建立与全面放松仅是凯恩斯革命和新自由主义的“反革命”在传媒业的一个缩影，美国电子传媒管制政策的变迁与新自由主义的沉浮息息相关，

关键词：新自由主义；凯恩斯主义；传媒管制；管制放松

中图分类号：G210，9

文献标识码：A

文章编号：1000-2529(2009)04-0111-04

20世纪的美国传媒政策经历了两次重大转型，20世纪30年代前后，美国政府逐步放弃自由放任的传统，开始加强对传媒业的管制，而自20世纪70年代末开始，美国政府又不断放松这些苛刻的管制。人们通常从技术视角来认识这种变迁。20世纪30年代的技术限制(无线电波频谱的稀缺性)使美国政府大规模进入传媒业，20世纪80年代之后的技术进步(数字技术革命)又使美国政府从传媒业大规模撤出。然而，在美国政府加强传媒管制的时代，大量管制政策已经超越技术渊源，竞争主体的利益平衡、产业的平衡发展等纷纷进入美国政府的管制目标；在数字技术革命进程中，新自由主义者和凯恩斯主义者也有不同的政策主张来制定产业规则，促进传媒产业的发展。技术因素仅能对美国传媒管制政策的变迁进行部分解释。

在美国，经济理论和政策实践一直存在“国家干预主义”和“市场自由主义”的分野。20世纪的这种分野主要体现在凯恩斯主义和新自由主义之间的对立。前者主张由政府制定游戏规则，建立市场秩序，矫正市场失灵；后者推崇市场机制，主张放宽或取消政府对企业的限制，给予企业充分自由。从20世纪30年代开始，凯恩斯主义成为西方世界的正统，而自20世纪70年代末开始，新自由主义在西方世界跃居主流。显然，传媒管制政策的普遍建立和全面放松与这种分野不无关联，新自由主义的沉浮应该是认识传媒管制政策变迁的重要线索。

一、早期新自由主义的流产与美国电子传媒管制框架的确立

早期的新自由主义萌芽于20世纪20年代。此前，资本主义世界一直以亚当·斯密“看不见的手”的理论为圭臬，奉行自由放任的经济政策。垄断资本主义的残酷竞争、第一次世界大战的惨重损失，意味着自由放任政策的破产，而俄国十月革命的伟大胜利更使自由放任的整个资本主义世界面临严重挑战。于是，以米塞斯、哈耶克等为代表的经济自由主义者，开始对古典自由主义进行反思，在狂热反对社会主义计划经济和“任何中间的社会组织形式”的过程中继续捍卫古典自由主义，早期的新自由主义由此登上历史舞台。然而，自由放任的经济政策被20世纪30年代资本主义世界的大萧条彻底否定，米塞斯、哈耶克的新自由主义探索尚未付诸实践就流产了。20世纪30年代，以“罗斯福新政”为起点，西方世界开始进行凯恩斯革命，放弃自由放任政策，确立国家干预主义，政府不仅对宏观经济进行有效调控，而且在市场失灵的领域进行微观管制。自此开始，在很长的时期内，新自由主义者只能在凯恩斯世界中通过批评国家干预主义来阐明自己的自由主义情结。

美国传媒业的管制政策就是起始于古典自由主义的这一没落时期。此前，美国传媒业曾经历了较长时期的自由放任。1791年的美国宪法第一修正案使当时的报业免于政府、国会的任何直接管制。在广播业发展初期，美国政府曾对其放任自由，任何人都可以用任何频率传送广播信号。但是，广播市场的自由可能导致广播电台之间的信号相互干扰，这便是自由市场无法自行解决的市场失灵问题。在古典自由主义日益没落的背景下，由政府超越其“夜警”职能来治理市场失灵，已经逐渐被人们所接受。美国政府开始涉足广播市场，形成了初步的管制政策。1910年，《船舶无线电通讯法案》(Wireless ship Act 0f 1910)通过，美国政府第一次认识到通信对于安全和商业的重要性；1912年，《广播法案》(Radio Act of 1912)为广播电台执照建立了最基本的优先权顺序。该法案规定，商务和劳工部无权拒绝公民的申请，因为当时认为无线电波频率是足够用的。1915年，美国最高法院认定，在宪法第一修正案下，不同媒体享有不同的自由权利。20世纪20年代，美国广播业的蓬勃发展使频谱资源的短缺骤然凸现，过量的执照发放终于导致了频道拥挤、信号干扰的混乱局面。1922年至1926年行业自律尝试失败之后，美国广播业一致呼唤联邦政府和国会的干预。1927年，国会通过新的《广播法案》(RadioAct 0f 1927)，创立了广播业管制的法律基础。该法案把无线电波视为稀缺的公共资源，政府是其代理人，广播公司是其托管人，政府必须对广播公司进行管制，以确保其通讯服务符合“公益、便利和需要”的原则。这种管制主要通过联邦广播委员会(FRC)对执照的发放和更新而实现。这一法案在广播业中确立了国家干预主义。

凯恩斯革命将美国政府在广播业的管制由初步尝试迅速转入全面推进。在富兰克林·罗斯福大刀阔斧地推行“新政”之际，美国国会通过《1934年电信法案》(CommunicationAct 0f 1934)，奠定了美国电子传媒的管制政策框架。该法案确定由新的管理机构——联邦通讯委员会(FCC)来替代联邦广播委员会，所有的电子媒体，包括广播、电话、电报、电视，都被纳入这一机构的管制范围。其中，有关广播的管制规定是由《1927年广播法案》发展而来的。《1934年电信法案》沿袭了《1927年广播法案》无线电波公有的管制思路，授权联邦通讯委员会给商业性和非营利性电台、电视台发放及更新许可证，对稀缺的频谱资源进行管理，使其利用合乎“公益、便利和需要”的原则。为实现这一原则，联邦通讯委员会可以制定必要的管制规则。事后证明，《1934年电信法案》一直是美国电子媒介管制政策的基础，即使《1996年电信法案》(Telecommunication Act 0f 1996)对有关广播电视、有线电视和电信业的规定进行了重大变更，《1934年电信法案》的基础性规定也并没有被修改和动摇。

二、新自由主义渐次复兴时期美国电子传媒的管制政策

在美国广播电视业管制政策的全面推进时期，由于传统自由主义在大萧条中遭受重创，新自由主义没有任何力量反对国家干预。然而，有线电视业的管制政策是在新自由主义顽强对抗国家干预主义的背景下逐步形成的。1944年，哈耶克的《通向奴役之路》问世，被誉为新自由主义的宪章；1947年，哈耶克组织成立了“贝勒兰山”学会(Mont Pelerin

Society)，矛头直指凯恩斯的国家干预主义，旨在复兴古典经济自由主义；20世纪50-60年代，新自由主义与凯恩斯主义之间的论战一直如火如荼。这种背景使广播电视业的管制政策变化多端。起先，在小型电视市场(小城镇)，面对社区天线电视系统(commnnity Antenna Television System。CATV)对社区电视台的竞争威胁，联邦通讯委员会赞同自由市场，采取了相对松懈的管制政策。1962年，联邦通讯委员会否决了卡特大山传输公司(Carter Mountain Trans，mission Corporation)提出的通过微波把远距离信号引入到怀俄明州里维顿(Riverton)的CATV系统的请求，对有线电视业首次进行正式限制。此后，1965年的《第一报告和指令》与1966年的《第二报告和指令》规定，无论系统是否通过微波进行传输，联邦通讯委员会也有权依据《1934年电信法案》对有线进行管制，并且每一个CATV系统都必须受到本地传输规则和非重复传输规则的限制。@这些管制政策旨在保护大城市电视台免受CATV引入的远距离信号的竞争。1972年，联邦通讯委员会制定了一整套全面规则，有线系统被授予把远处信号引入主要市场的权利，但它们所能传输的信号数量和信号种类都受到严格限制。1972年规则是一个全面的管制条例，有线面临很多的限制，但由于有线的发展曾经受到联邦通讯委员会的冷冻，其中的许多规定可以看成是一种“解冻”。1974年，联邦通信委员会又出台《有线再管制任务令》(Cable RercgulationTask Force)，对1972年规则进行了细微修改，有线业开始向有政策转向的迹象。

三、新自由主义浪潮与美国电子传媒的管制放松

历史在20世纪70年代发生了逆转。从20世纪60年代末开始，西方经济失去了强劲的发展势头，而20世纪70年代的两次石油危机则引发了战后最为严重的经济危机，西方经济陷入“滞”、“胀”并存的尴尬局面。面对席卷而来的“滞胀”，凯恩斯主义束手无策、无力回天。新自由主义的各学派把深重的经济危机归咎于其长期抨击的国家干预主义，加紧了对凯恩斯主义的清算，纷纷从各自立场开出治理“滞胀”的新自由主义药方。凯恩斯主义的失效使新自由主义的思想主张日益受到人们的重视，而新自由主义大师哈耶克和弗里德曼先后于1974年和1976年获得诺贝尔经济学奖，更是促使新自由主义之风在西方盛行。20世纪70年代末，经合组织国家对“滞胀”实施的凯恩斯主义式的补救方案最终失败，英、美率先改弦易更张，相继推行“撒切尔主义”、“里根经济学”，新自由主义的理论主张正式进入全面的政策实践。自此，西方世界掀起了经久不息的“新自由主义浪潮”。

由于新自由主义的勃兴，美国政府的力量自20世纪70年代末开始从传媒业全面退却，美国传媒业进入了管制放松的全新时代。早在1975年，美国总统杰拉尔德·福特承诺取消通讯业的管制。卡特执政期间，联邦通信委员会解除了许多对广播的管制。里根时期，联邦通信委员会主席马克·福勒(Marker Flower)和其继任者丹尼斯·帕特里克(DennisPatrick)加速了管制放松的进程。布什执政期间，联邦通信委员会主席埃尔费雷德·赛克斯(Alfred Sikes)主张促进传媒业的市场化，对规制政策进行了相应调整。克林顿时期，《1996年电信法案》对《1934年电信法案》进行了全面修正，第一次对以往的管制政策进行大规模检查，管制放松达到高潮；同时，这一时期由里德·洪特(Reed Hundt)和其继任者威廉·科纳德(William Kennard)领导的联邦通信委员会开始对通讯业实施企业化的监管方式。《1996年电信法案》规定，联邦通信委员会每年都根据传媒市场的新情况重新审定管制条款，自小布什人主白宫后，由迈克尔·鲍威尔(Michael Powell)执掌的联邦通信委员会又出台了系列新的所有权规则。

在美国传媒业的这次管制放松历程中，新自由主义思潮最先影响到有线电视业的管制理念。早在艾森豪威尔时期，联邦通信委员会就赞同CATV与广播公司之问的自由竞争；1972年规则对有线业的限制十分严格，但也对有线业进行了部分“解冻”；《1974年有线再管制任务令》对1972年规则进行的修改虽然细微但影响十分显著，是有线电视管制放松的先声。1980年，联邦通信委员会废除了有线电视业的信号引入限制和辛迪加专有权的规定，这些规定的废除是20世纪70年代中期以来有线业管制放松的延续。1984年，有线业的第一个联邦立法《有线通信政策法案》(Cable Communications Policy Act)通过。该法案的重要意义在于，它在将管制权力从州、市政府转移至联邦政府的过程中取得了放松管制的效果。法案禁止美国联邦和州政府对几乎所有的用户费用进行管制，只有在有效竞争缺失时，才授权当地政府对基础费用进行管制。至此，有线业的管制放松达到了一个制高点。1996年，《电信法案》废除了广播电视网对有线系统所有权的限制，拆除了电信和有线电视之间的市场壁垒，这些变更几乎重新建构了有线业规则。此外，法案还重新放宽自1992年以来再次建立的有线费率管制。《1996年电信法案》把有线电视业的管制放松推向了高潮。

在无线广播电视业，所有权规则的变更是此番传媒管制放松所产生的最大影响。1982年，联邦通信委员会废除了涉及广播电台，电视台买卖的“三年规则”，已经存在的广播电台，电视台的买卖无需持有期，新建的广播电台，电视台的交易只需1年的持有期。1985年，单一所有者在全国市场拥有的电视台的数量上限由7家增加到12家。1992年，新的所有权规则进一步放松了广播电台在地方市场、全国市场的数量限制。1996年，《电信法案》再次较大幅度地放松了所有权规则：广播电台在地方市场的数量限制进一步放松，在全国市场的所有权限制被彻底解除；电视台在全国市场的观众覆盖率由25％放宽至35％。1996年的所有权规则虽然继续保留了电视台双寡头规则，以及跨媒体所有权规则，但联邦通信委员会开始重新审核，为进一步的放松所有权规则进行了铺垫。2003年，联邦通信委员会又一次对所有权规则进行了较大幅度的调整：电视台在全国市场的观众覆盖率由1996年的35％继续放宽至45％；在大型地方电视市场，单一所有人可以拥有两家甚至三家电视台；基本取消了单一所有人在同一地方市场(拥有9家或9家以上电视台的地方市场)对电视台与报纸交叉持股的限制。

此外，在无线广播电视业，这次管制放松还涉及到多项其他规则的变更及废除。1983年，联邦通信委员会终止了已执行13年的儿童节目审查制度，并解除了对商业广播电台，电视台关于儿童节目的强制性要求；1984年，联邦通信

委员会又解除了儿童节目的广告指南。1987年，意在为对立观点提供合理表述机会的“公平原则”被宣布违反宪法而予以废除，这一规则自1974年以来一直被联邦通信委员会视为广播电视执照更新的必要条件，而且在20世纪60年代后期的红狮广播公司案中，联邦通信委员会和最高法院曾认定“公平原则”符合宪法精神。1995年，几经调整的“财务利益与辛迪加规则”(Fin-Syn rules)被正式废除，这一规则白1971年以来限制电视网对节目的所有权，禁止电视网涉足辛迪加节目市场。1996年，约束电视网的另一规则——“黄金时段准入规则”(Prime-Time Access Rule，PTAR)亦被废止，该规则曾规定电视网在晚间黄金时段的节目播出时间不得超过3个小时，旨在推动节目竞争。1996年，新的《电信法案》变更了执照更新规则，广播电台、电视台的运营执照期限被延长至8年，执照的更新手续大为简化。

发生在20世纪70年代末的历史逆转并没有重演古典自由主义的历史。尽管新自由主义的思想渊源可以追溯到古典自由主义，甚至部分新自由主义者对市场机制的推崇有过之而无不及，达到了一种绝对的地步，按照索罗斯的说法，是“市场原教旨主义”，但新自由主义的政策实践并没有回到传统的自由放任主义，“并不是从凯恩斯主义后退，而是从那里前进”。新自由主义者致力于梳理市场失灵和政府失灵的真正关系，他们并不主张牺牲市场自由来整治市场失灵，也不赞同以政府失灵为代价来弥补市场缺陷，而是希望在凯恩斯世界中“重新发现”市场机制，寻求政府和市场结合的正确方式。

因此，持续30余年的传媒管制放松，虽然在很大程度上改变了美国政府对传媒业的管制理念、管制方法和管制制度，但放松管制并不意味着解除管制。典型的例子是，联邦通信委员会经常陷入放松管制——重新管制——再次放松管制的循环之中。《1984年有线通信政策法案》禁止对有线费率的管制，结果消费者的有线账单不断攀升，1992年的《有线电视消费者保护和竞争法案》重新对有线费率进行管制，1996年的《电信法案》复又放松对有线费率的管制；在1983年、1984年解除的儿童节目义务和儿童节目的广告限制于1990年被公民团体成功恢复，1992年还通过了《儿童电视法案》，其后一些新的规定屡屡通过；克林顿时期，里德·洪特主持的联邦通信委员会在放松管制之后重新提起执照持有人责任的某些要素。显然，在管制放松历程中，美国政府并不是放弃管制，而是寻求合理的管制方式、管制范围，力图在传媒市场实现管制和市场的最佳契合。

四、结语

对美国传媒管制历史的以上回顾表明，美国传媒管制的全面建立与全面放松是凯恩斯革命和新自由主义的“反革命”在传媒业的一个缩影，美国传媒管制政策的变迁与新自由主义的沉浮息息相关。

当前，美国次贷危机引发了百年一遇的世界性经济危机。许多研究者把危机的根源归结于西方国家长时期奉行新自由主义。在这些研究者看来，尽管新自由主义曾经解决了资本主义世界的“滞胀”问题，但在多年的政策实践后引发了更为严重的经济问题。什么政策纲领可以解决当今的经济问题?新自由主义的前景如何?历史的钟摆将如何摆动?在这样的背景下，美国传媒业的管制放松又将如何演进?这些问题有待进一步的关注和判断。

注释：

①新自由主义有两种形式，其一指政治上的新自由主义。

是一种政治路线；其二指经济新自由主义，是与凯恩斯

主义相对立的一种经济理论和经济政策。本文的新自

由主义指经济新自由主义。

②社区天线电视系统是美国早期的有线系统。

③本地传输规则是指有线电视运营商保证传输所有当地

信号；非重复传输规则是指有线电视运营商不能引人

与当地已有电视节目相重复的信号。

参考文献：

[1]彼德·K·普林格尔，电子媒介经营与管理[M]，北京：北

京广播学院出版社。2004，