职业安全卫生国际劳工标准

朱常有

1919年，国际劳工组织自建立之日，就确立了由各成员国的政府代表、雇主和雇员代表一同起草公约和建议书，发布国际劳工标准，确保在全球经济发展中，全人类亦能获得社会公正、繁荣与和平的原则。

国际劳工组织成立90年来，一直致力于制定国际劳工标准，维护和发展全球劳工标准体系，促进人们获得“体面工作”的机会以及工作中的自由、平等、安全和尊严。在全球经济一体化的今天，为确保全球经济向着有利于全人类的方向发展，国际劳工标准成为世界经济体制框架的重要组成部分。

制定国际劳工标准是国际劳工组织的基本职能。国际劳工标准需由国际劳工大会以多数票通过，然后由成员国批准公约，在本国实行。与建议书不同，公约批准后对成员国形成法律约束义务，成员国需要接受国际劳工组织的国际监督。

截至2008年底，国际劳工大会共通过了188个公约和199个建议书，形成了一个完整的国际劳工法体系，公约和建议书涉及的内容覆盖了有关劳动世界的所有领域和问题，并随着世界经济发展、社会进步而不断丰富和扩展。公约的实施范围也从最初的工业，扩展到商业、农业和其他各种经济活动。

职业安全卫生公约的发展

在国际劳工组织成立初期，制定国际劳工标准的重点是加强工作场所的劳动保护，以保障工人的安全与健康，特别是针对某些危险物质引发的职业危害，如白铅、炭疽热和白磷等，制定专门的公约。直到20世纪七八十年代关于苯和石棉公约的出台，国际劳工组织一直把重点放在制定针对危险物质的专门公约上。

比如，从19世纪中期开始，白磷广泛用于火柴制造业，但是它的使用导致火柴制造工人(其中大多数是儿童)罹患令人生畏并导致畸形的“磷下巴”。解决这种职业危害造成的悲剧的办法是使用替代物，可以选择另外一种无危害磷——红磷来制造火柴。但是，大量廉价劳动力的存在和缺少工业卫生法规，使得生产模式的转变异常缓慢，需要采取法律强制以及国际上的联合行动，才能逐步消除这一职业危害。因此，在1919年第一届国际劳工大会上，国际劳工组织通过了《1919年白磷建议书》(第6号)。该公约是最早的关于职业安全卫生的国际公约之一，约定禁止白磷的使用。这个事例说明，国际劳工标准在保护工人安全健康，维护并遵守道德原则、权利和义务等方面发挥了重要作用。

20世纪30年代以后，国际劳工组织开始制定并不断完善行业部门的职业安全卫生标准，尤其是一些特殊经济活动部门的通用安全卫生标准，重点是高风险行业和部门，如码头作业、建筑业、化学工业、矿山和农业部门的职业卫生标准。

第二次世界大战以后，国际劳工组织除继续加强对工人的健康保护外，还认识到有必要对工作环境改善制定综合性法规。由于受到1972年英国发表的“罗本斯报告”(大不列颠工作安全和健康委员会1972年提出的关于工作安全及健康的报告。报告中一个重要的建议是：特定行业的职业安全及健康法则应逐步予以废除，取而代之的是覆盖所有行业和所有工人的一个框架法案)的影响，国际劳工组织于1977年首次通过了第148号工作环境公约，这是当时最全面的职业安全卫生标准。但是，该公约仅限于空气污染、噪声和振动等所涉及的有害物质和物理危害。而后来在1981年通过的《第155号职业安全与卫生公约》(以下简称《第155号公约》)，不仅是一部将职业安全、卫生与工作环境问题结合起来的综合性公约，而且从此明确了由政府、雇主、工人三方共同“管理”职业安全卫生工作。

《第155号公约》标志着一个新起点，因为除了以综合方式处理职业安全卫生与工作环境问题外，它在很大程度上还是一个政策框架性公约，而不是规定具体法律标准。该公约对国家政策的制定、实施和定期审查作出规定，最终目的是“在合理可行的范围内，把工作环境内在的危险因素减少到最低限度，以预防与工作相关或在工作过程中发生的事故和对健康的危害”。《第155号公约》以后通过的所有职业安全卫生标准，基本都包含了一项规定，即要求根据规范的主题制定国家政策。

公约之所以能从规定具体法律标准朝着更带有政策指导性的方向发展，是基于社会发展的现实，即问题及其处理方法和过程是不断变化的，因此，公约也需要有足够的灵活性来适应情况的变化，并随着科学技术的进步与发展，对国家政策和行动措施计划进行定期审查和调整。《第155号公约》第七条要求，定期对职业安全卫生和工作环境状况进行审查，这些审查可以是全面的，也可以是针对特定领域的，以便发现问题，并制定解决问题的有效方法和行动方案，最终还要对行动结果进行评估。

此外，开展职业安全卫生监察是国际上的通行做法，其主要任务是监督安全卫生法律法规的实施。国际劳工组织自成立之日起就承认，劳动监察是保护劳工权益的一个基本手段。1947年颁布的劳动监察公约(第81号)，是获得成员国批准最多的公约之一。现代劳动监察制度更加强调执法监察与技术咨询服务相结合。比如，监察员要掌握职业安全卫生管理体系的理念和方法，帮助企业采用管理体系的方法，不断提高职业安全卫生绩效。

总之，国际劳工组织标准的发展显示出，职业安全卫生国际劳工标准经历了不断适应社会变革、逐步发展完善的过程。从立法技术角度来说，这些变化过程包括从规则向政策的转变，从详细标准到综合标准的转变，以及从刚性、精确的规则向更加灵活、以过程管理为基础条款的转变。近年来，国际劳工标准的重大变化还包括“安全文化”和“管理体系”概念的兴起和运用，国际劳工大会于2003年通过的“职业安全卫生全球战略”以及2006年通过的《职业安全卫生促进框架公约》(C187)和《职业安全卫生促进框架建议书》(R197)均充分反映了这些变化。

职业安全卫生公约与

建议书的分类

国际劳工组织的职业安全卫生标准(公约和建议书)可分为以下5类(详见附件一)。

1.一般规定标准

一般规定标准是用来指导成员国为实现安全健康的工作环境，保证工人的福利与尊严而制定的方针、原则和措施及一般政策指导性的标准。最新的这类公约和建议书是2006年《职业安全卫生促进框架公约》(C187)和《职业安全卫生促进框架建议书》(R197)。中国批准的有1981年《职业安全卫生公约》(C155)。

2.特殊行业的预防标准

它是针对某些行业，如建筑业、农业、商业和办公室及码头等制定的预防标准。最新的是2001年的《农业安全卫生公约》(C184)，中国批准了1988年《建筑业安全卫生公约》(C167)。

3.特殊危害的预防标准

它是针对特殊有害物质(白铅、辐射、苯、石棉和化学品)、工作环境中的特殊危害而制定的预防标准。比如，1986年的《石棉公约》(C162)，中国批准的1990年的《化学品公约》(C170)。

4.劳动监察标准(包括职业安全卫生监察)

它通过行政执法手段，确保法律法规的实施以保护劳动者的合法权益。现代劳动监察强调执法与服务相结合。1947年《劳动监察公约》(C81)是成员国批准最多的公约之一。

5.保护措施标准

它是针对未成年人体检、生育保护、运输最大负重量而制定的保护措施。比如，2000年《生育保护公约》(C183)和《生育保护建议书》(R191)。

国际劳工组织除了制定国际劳工标准和建议书之外，还开发了一大批职业安全卫生实用规程，亦称技术标准。实用规程由政府、雇主、工人三方的代表参加的专家会议审议通过之后，提请国际劳工局理事会批准公布。实用规程如同建议书一样，并不具备法律约束力。实用规程对各国实施公约和制订本国的相关措施提供了有价值的参考工具，详见附件二。

实施国际劳工标准的问题与挑战

职业安全卫生国际劳工标准的基本目标是预防工伤事故和职业病的发生，并建立一个日益安全和健康的工作环境。为此，需要动员社会各方的广泛参与，并在国家和企业各级逐步采取协调一致的行动。

以中国批准的第155号公约为例，该公约为建立和实施全面且符合国情的国家职业安全卫生体系提供了框架和蓝图。公约倡导的行动战略包括4个主要领域：第一，制定、执行和定期审查国家职业安全卫生政策；第二，促进社会对话，鼓励各级雇主、工人及其各自的组织和其他利益相关者，通过充分协商与合作达成共识，建立伙伴关系；第三，明确政府、雇主和工人各自的职能、职责、权利和义务; 第四，通过教育培训措施和信息交流，提高安全素质。

国际劳工局最近的调查显示，许多成员国，不论它们是否批准了该公约，都在努力落实公约的各项规定，包括其附带的议定书和建议书。此外，相当多的国家，特别是发展中国家正在拟订或更新国家的职业安全卫生政策和战略、法规和执法监督系统。当然，公约在实施过程中也面临着诸多问题和挑战，概括起来有以下几个方面。

1.公约实施范围

为鼓励更多成员国批准公约和反映职业安全卫生的持续改进过程，公约的某些条款的实施具有灵活性，特别是排除条款部分，允许排除某类工人或经济活动部门在公约实施范围之外，待条件成熟时再将它们涵盖在内。但已使用灵活性条款的成员国，应适时对排除情况进行审查，以便不断扩大职业安全卫生保护范围。

2.公约“议定书”

第155号公约于2002年附带一个议定书，目的是帮助成员国建立和完善伤亡事故和职业病的报告与统计制度，规范统计口径和国际标准，以便于国际间交流和比较。因此，不论批准“议定书”与否，成员国建立一个有效的数据收集、分析和发布制度是改善国家职业安全卫生体系的一个关键，可以帮助确定优先行动领域和合理安排有限资源，也是评价国家计划执行情况的重要指标。

3.中小型企业

中小型企业的职业安全卫生对世界许多国家都是一项挑战。政府应对中小企业给予更多的关注和指导，并对它们提供咨询和培训服务，以帮助中小企业采取低成本和适宜的职业安全与卫生措施。国际劳工组织的《改善工作条件，提高劳动生产率(WISE)》培训教材受到成员国的普遍欢迎。此外，国际上的大企业往往具有较高的安全卫生标准，有着丰富的管理经验和良好实践，它们大多重视企业社会责任。因此，要鼓励大企业帮助中小企业，特别是帮助它们的供应链企业改进职业安全卫生，加强彼此之间的交流与合作，确保中小型企业能够实施最基本的预防和保护性措施。

4.社会对话

在各级政府层面，应建立政府、工会和雇主组织就改善职业安全卫生开展政策对话与合作机制；在企业层面，要建立企业管理者与工会或工人代表之间就职业安全与卫生等问题开展合作的工作机制。有些成员国已通过国家立法，将这种社会对话合作机制确定下来。实践证明，各方可以就职业安全卫生达成共识、实现共赢。

5.国际合作

国际合作是国际劳工组织推动“职业安全卫生全球战略”的一部分。国际劳工组织为各国政府、雇主和工人就共同关心的职业安全卫生问题开展磋商、达成共识提供了平台。促进预防性安全卫生文化建设，创建一个更加安全、健康的工作环境，是国际劳工组织在2006年最新通过的《职业安全卫生促进框架公约》(第187号)及其建议书(第197号)中所追求的目标。它们将连同其他公约和建议书一道，为成员国完善和推进职业安全卫生进程继续发挥重要作用。

附件一：部分国际职业安全卫生标准目录

1.一般规定标准

·2006年职业安全卫生促进框架公约(C187)

·2006年职业安全卫生促进框架建议书(R197)

·2002年职业病名单建议书(R194)

·1985年职业卫生设施公约(C161)

·1985年职业卫生设施建议书(R171)

·1981年职业安全卫生公约(C155)

·1981年职业安全卫生建议书(R164)

·1964年工伤事故与职业病津贴公约(C121)

·1964年工伤事故与职业病津贴建议书(R121)

·1961年工人住房建议书(R115)

·1956年福利设施建议书（R102）

·1953年保护工人健康建议书(R97)

·1925年(事故赔偿)同等待遇公约(C19)

2.特殊行业的预防标准

·2001年农业安全卫生公约（C184）

·2001年农业安全卫生建议书 （R192）

·1996年家庭工作公约（C177）

·1996年家庭工作建议书（R184）

·1995年矿山安全卫生公约（C176）

·1995年矿山安全卫生建议书(R183)

·1988年建筑业安全卫生公约(C167)

·1988年建筑业安全卫生建议书(R175)

·1979年(码头作业)职业安全卫生公约(C152)

·1979年(码头作业)职业安全卫生建议书(R160)

·1964年卫生(商业与办事处所)公约(C120)

·1964年卫生(商业与办事处所)建议书(R120)

·1958年种植园公约(C110)

·1937年(建筑)安全条款公约(C62)

·1937年(建筑)安全条款建议书(R53)

·1929年(码头工人)事故预防公约(C28)

3.特殊危害的预防标准

·1993年重大工业事故预防公约(C174)

·1993年重大工业事故预防建议书(R181)

·1990年化学品公约(C170)

·1990年化学品建议书(R177)

·1986年石棉公约(C162)

·1986年石棉建议书(R172)

·1977年工作环境(空气污染、噪声和振动)公约(C148)

·1977年工作环境(空气污染、噪声和振动)建议书(R156)

·1974年职业癌公约(C139)

·1974年职业癌建议书(R147)

·1960年辐射防护公约(C115)

·1960年辐射防护建议书(R114)

4.劳动监察标准

·1996年(海员)劳动监察公约(C178)

·1996年(海员)劳动监察建议书(R185)

·1969年(农业)劳动监察公约(C129)

·1969年(农业)劳动监察建议书(R133)

·1947年劳动监察公约(C81)

·1947年劳动监察建议书(R81)

·1947年(采矿和运输业)劳动监察建议书(R82)

·1926年(海员)劳动监察建议书(R28)

·1923年劳动监察建议书(R20)

·1919年(卫生设施)劳动监察建议书(R5)

5.保护措施标准

·2000年生育保护公约(C183)

·2000年生育保护建议书(R191)

·1990年(妇女)夜班工作议定书

·1975年移民工人(补充条款)公约(C143)

·1973年最低年龄公约(C138)

·1967年最大负重公约(C127)(有待修订的标准)

·1967年最大负重建议书(R128)(有待修订的标准)

·1965年未成年人(井下作业)体格检查公约(C124)

·1952年生育保护公约(修订)(C103)

·1948年(工业)未成年人夜间工作公约(修订)(C90)

·1948年(妇女)夜班工作公约(修订)(C89)

·1946年未成年人体格检查(工业)公约(C77)

·1946年(非工业部门就业)未成年人体格检查公约(C78)

·1946年(非工业部门就业)未成年人夜间工作公约(C79)

·1946年(非工业部门就业)未成年人夜间工作建议书(R80)

·1932年伤害防护(码头工人)公约(修订)(C32)

·1919年生育保护公约(C3)

附件二：国际劳工组织职业安全卫生实用规程

1.一般规定

(1) 发展中国家的技术转让的安全、卫生与作业条件(1988年)

(2) 重大工业事故的预防实用规程(1991年)

(3) 职业事故和职业病记录与通报实用规程(1995年)

(4) 工人个人数据的保护(1997年)

(5) 职业安全健康管理体系导则(2001年)

2.特定活动部门中的防护

（1）矿山

① 煤矿井下电气事故的预防实用规程(1959年)

② 煤矿井下火灾事故的预防实用规程(1959年)

③ 矿山、采石场粉尘控制预防实用规程(1965年)

④ 煤矿井下爆炸事故预防实用规程(1974年)

⑤ 露天开采的矿山安全与卫生实用规程(1991年)

⑥ 井工煤矿安全与卫生实用规程(2007年修订)

（2）建筑、安装

① 建筑安全和电梯安装实用规程(1972年)

② 建筑和土木工程作业安全与卫生实用规程(1972年)

③ 建筑安全与卫生实用规程(1992年)

（3）钢铁、有色

① 钢铁工业的职业安全与卫生实用规程(1983年)

② 有色金属工业安全卫生实用规程(2001年)

（4）农业、林业

① 农业工作安全卫生实用规程(1965年)

② 农业作业的健康与卫生实用规程(1979年)

③ 林业作业安全卫生实用规程(1998年)

（5）船舶、港口和码头

① 船舶建造和船舶修理安全与卫生实用规程(1974年)

② 码头工人的安全与卫生实用规程(修订版)(1977年)

③ 海上和港口船上事故预防实用规程(第2版)(1996年)

（6）其他

① 安全设计与链式锯的使用实用规程(1978年)

3.特殊危害的防护

(1) 安全使用石棉实用规程(1984年)

(2) 对工人辐射的防护(电离辐射)实用规程(1987年)

(3) 作业场所中安全使用化学品实用规程(1993年)

(4) 安全使用合成玻璃纤维隔热棉(玻璃棉、岩棉和渣棉)实用规程(2000年)

4.健康防护

(1) 工作环境噪声与振动实用规程(1977年)

(2) 工作场所中的酒精和药品管理实用规程(1996年)

(3) 艾滋病与劳动世界(2001年)

(4) 工作场所中环境因素(2001年)

附件三：中国已批准的国际职业安全卫生标准

1981年职业安全和卫生及工作环境公约(第155号)

1988年建筑业安全和卫生公约(第167号)

1990年化学品公约(第170号)

2006年职业安全卫生促进框架公约(第187号)(见中间插页)

编辑 林 静