对安全生产行政许可制度实施中问题的建议

刘力宏　杨晓青

近年来，国家制定实施了一系列安全生产行政许可，初步形成了安全生产准入的行政许可体系。安全生产行政许可制度作为政府有效的安全监管手段之一，在我国的安全生产中发挥了非常重要的作用，但随着我国经济的发展和依法行政的要求，安全生产行政许可制度在实际运作中暴露的问题很多，其中有些问题较为普遍和突出。

存在的主要问题

1.规章设定行政许可的合法性不足

在国家安全监管部门和省级安全监管部门实施的部分行政许可，主要法律依据是国家安全监管总局和原国家安全监管局的规章。例如，在国家安全监管总局颁布的《安全生产检测检验机构管理规定》和原国家安全监管局颁布的《安全评价机构管理规定》《小型露天采石场安全生产暂行规定》中，分别设定了安全生产检测检验机构、安全评价机构和小型矿山开采方案的资质许可，这些许可在国家和省2级安全监管部门中已经实施。但是，按照《行政许可法》的规定，国家部委没有行政许可设定权，也就是说国家部委无权以规章的形式设定行政许可，即使设定了行政许可，依照法律规定也是无效的。

2.地方行政许可权限过于集中

在省级以下安全监管部门实施的行政许可中，根据有关安全生產法律、法规、规章规定，县级安全监管部门只有烟花爆竹的零售许可权和建设项目“三同时”许可权，设区的市级安全监管部门只有乙种危险化学品的经营许可权和建设项目“三同时”许可权，而矿山、危险化学品、烟花爆竹和中介机构等20余项行政许可权都集中在省级安全监管部门实施。行政许可权设定的管理权限极不均衡，这样设定行政许可管理权限不仅违反了《行政许可法》对行政许可设定合理性原则，也给省级安全监管部门带来极大的工作压力，并会导致各种腐败现象的产生。

3.行政许可实施不规范

行政许可受理不规范。按照依法行政的要求，各级安全监管部门应将本部门实施的行政许可事项集中到窗口统一受理，行政许可作出后再由受理窗口在规定时间内通知申请许可单位领取许可证，并将许可决定上网公开。但目前还有部分行政许可项目由于各种原因不能统一到窗口受理，许可申请还是由相关业务处室受理，许可作出后由受理处室直接发给被许可人。

行政许可主体不规范。行政许可的主体是许可申请人，并不是各级安全监管部门。但从目前一些行政许可部门的文件中可以看出，文件明确发放许可的主体是各级安全监管部门，而不是许可申请人，在许可决定的文件中出现了行政许可主体不规范的现象。

行政许可的注销手续未依法办理。根据《行政许可法》第七十条的规定，被许可单位的许可事项接受行政处罚或行政许可到期被终止的，应依法办理有关行政许可的注销手续。

行政许可程序缺乏公平机制。根据《行政许可法》第三十六条的规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系当事人。申请人、利害关系人有权进行陈述申辩。为了使许可程序完善，应建立听证、说明理由等制度，完善行政许可的公平机制。

4.行政许可缺乏事后监管，易滋生腐败

由于监管力量不足，行政机关对已发放的许可证很难有效地进行控制。一些地方出现了非法转让、倒卖、出租许可证等违法现象，致使一些不具备许可资格的公民、法人和组织非法持有安全生产许可证，严重扰乱了安全生产秩序和安全监管秩序。

按照安全生产行政许可的主体及其活动的范围划分，建筑施工有施工单位资质许可、安全生产许可、施工许可；烟花爆竹有安全生产许可、经营许可、运输许可、燃放许可；民爆器材有安全许可；煤矿有采矿许可、安全生产许可、经营许可、矿长安全资格许可、主要负责人许可和安全管理人员许可；非煤矿山有采矿许可、安全生产许可、矿长安全资格许可、主要负责人许可和安全管理人员许可；危险化学品有安全生产许可、储存许可、经营许可、运输许可、主要负责人许可和安全管理人员许可；各行业特种作业人员资格许可等。而这些行政许可相互存在着交叉。

由于处于转轨时期的我国部分原有的许可制度照旧运行，而新的许可制度还有待制定和完善，因此有些行政主体或者个人把行政许可当成其私有权利和寻租的工具。许可申请人在无可奈何的情况下，会以违心交费、送礼、行贿来获得其应有的或不应有的利益和资格，这在一定程度上也成为滋生腐败的重要原因。

健全和完善制度的建议

1.完善许可设定的合法性

为完善许可设定的合法性，可以通过修改《安全生产法》，将国家安全监管总局颁布的《安全生产检验检测规定》和原国家安全监管局颁布的《安全评价机构管理规定》《小型露天采石场安全生产暂行规定》《安全生产检测检验机构管理规定》等3部规章设定的行政许可通过修改后的法律设定；将上述许可事项通过《国务院关于取消和调整行政审批项目的决定》以国务院行政法规的形式设定，目前安全监管部门实施的安全生产培训机构审批就是通过2004年国务院颁布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》设定的。通过以上2种措施，可以完善安全监管部门实施有关行政许可的合法性。

对正在修改的行政法规进行行政许可权限调整。如《危险化学品安全管理条例》的修改，将危险化学品的生产、经营、储存等许可权按照层级管辖及科学的权重分别设定在县级以上各级安全监管部门。又如，通过国务院每年进行行政审批项目取消和调整的契机，对矿山安全生产审批和危险化学品的生产、经营、储存等审批以国务院行政法规授权的方式，将这些项目审批按照层级管辖及科学的权重分别设定在县级以上各级安全监管部门。通过以上措施，不但可以减轻行政许可过于集中给安全监管部门带来的工作压力，也可以强化市、县2级安全监管部门的监管责任，更有利于各级安全监管部门的监管。再如，一些行政许可事项可以采用市场机制来运作，通过招标、拍卖等市场手段来处理。对不能通过市场机制运作的事项，尤其是那些容易发生以权谋私、权钱交易的许可事项的行政许可权力，必须进行合理分解，并加强监督制约。

2.建立许可信息通报制度

由于有关部门的行政许可交叉，许可信息不通畅，给许可实施带来了一定的工作障碍，甚至会出现违法的许可行为。因此，对于行政许可事项交叉的各部门应建立许可通报制度，方便许可部门及时掌握企业获得或终止各种许可事项的信息，避免有关部门违法许可行为的发生，也有利于各部门的日常监管。如国土部门在发放采矿许可证时，要及时将获得许可的企业名单与许可期限及终止许可的企业名单告知安全生产监管部门，安全生产监管部门再根据上述企业信息，办理相关企业的矿山安全生产许可证及许可期限或者注销矿山安全生产许可证。

严格按照《行政许可法》规定的程序进行审批是依法行政的要求。要将许可的受理、告知、听证、决定、公告及其相关时限向社会公布，并在内部监督机制上明确各审批环节人员的责任。此外，还应当在许可受理场所张贴许可标准，公布许可条件及相关材料要求。推行电子政务，保证许可申请人通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出，通过提供优质服务，保证申请人以快捷的途径获得相关信息。

3.完善外部监督和内部自我约束机制

行政许可制度的运作不是孤立的，而是置于整个安全生产法制环境和法制体系之中的。从宏观上看，对其监督的加强还有赖于改善和净化整个执法环境这个外部的综合条件。从微观上看，行政许可的设立、实施和救济各个环节上应发挥监督机制的有效作用，如增强公民自身的权利观念、民主意识和法律意识，对行政机关实施许可的行为过程进行监督，加强整个社会对行政许可的监督。内部自我约束机制的完善也是不可忽视的方面，如建立健全举报制度、责任追究制度和考核奖惩制度，增强审批人员的责任感和积极性，通过制度来约束行政许可的依法审批。

编辑 边 安