正确把握惠农政策的三个层次

康嘉伟

如何增加农民收入，已成为当前社会热点之一。为了深刻理解党的一系列惠农政策的内涵，笔者就此采访了长期研究“三农”问题的西北农林科技大学中国农业历史文化研究所所长樊志民教授。

樊教授说，我们应该从制度、政策、措施三个层面去梳理、归纳。第一层次，是党和国家对于“三农”问题的战略性判断和决策。

即中央关于“三农”工作的大政方针、事关惠农强农的重要体制与制度性规定。包括“家庭承包经营”、“免除农业税”、“工业反哺农业，城市支持农村”、“城乡统筹发展”和“社会主义新农村建设”等。体现了执政党对现代化建设进程和规律的新认识，为进一步做好“三农”工作奠定了科学的理论和基础，指明了正确的方向。

第二层次，是中央及各部委、省市为贯彻惠农强农出台的相关政策。

研读2004年以来的五个一号文件，每一个文件都有一个惠农强农的特定主题，并围绕主题配套了一系列政策。这些政策以“要求”的形式出现，上承惠农强农制度，下启惠农强农措施，直接针对主题，导向性、规范性、制约性很强，是强农惠农的行动依据和政策准则。

第三层次是进入操作层面的相关具体措施、项目与技术规范。

体现为惠农强农的具体项目、资金来源、补贴对象、标准、规模、方法和运行程序。

第一类，农业和农村经济发展方面。

包括：粮食直补、小麦(水稻)良种补贴、农机具购置补贴、地膜玉米补贴、退耕还林还草等补助。这些补贴从项目资金投入来源上讲，分为中省共投、部省共投、省财政单一投人三种类型；从适用性上讲，分为一般性和地域性两种；从时效性上讲，分为长期性和时段性两种；从内容上讲涵盖种养殖业发展、农技推广、农业生态环境保护等多个方面。

要确保补贴得到落实。不要出现应该得到补贴的拿不到补贴，拿到补贴的又未用于发展生产，这样补贴的激励与帮扶作用就得不到应有体现。

第二类，农村基础设施建设方面。

包括：通村公路建设补助、小型农田水利工程设施建设补助、农业综合开发土地治理项目、农村区服务中心建设等，涵盖路、水、电、气、场地等五个方面。

第三类，农村社会事业发展方面。

包括：新型农村合作医疗补助、农村义务教育“两免一补”、农村最低生活保障补助、计划生育奖励扶助、农村贫困劳动力转移技能培训等。这是关注农村社会发展、文化事业建设、社会保障体系的重要补助(贴)措施。

从它们的不同用途和起到的社会作用可以分两种：

第一种属于农村公共产品供给范畴，具有长远性。涉及农村生产生活基础设施、公共事业、公共福利、公共服务等领域，在以往的惠农政策中较少涉及，属于相对比较薄弱的领域和环节，是当前惠农强农政策应该重点扶持和建设的领域。

农村公共产品建设对于加强农业，发展农村，富裕农民具有基础性、长远性的作用与影响。从农村经济社会发展的长远利益看，农村公共产品的供给是促进农业可持续发展的重要保障，是农村经济、社会、文化发展的基础平台，有利于缩小城乡差距，与生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的社会主义新农村建设的要求密切相关。惠农强农政策使农村公共产品建设供给主体发生了转化，由农业自身积累资金向公共财政的转变，有利于农民有较多资金投入到生产发展与生活改善方面。

第二种是属于农产品方面，具有短期性和直接性。比如粮食直补、小麦(水稻)良种补贴、农机具购置补贴、退耕还林还草等补助，这些属于短期内可以看的到、农民可以直接感受到的补助，近几年，国家在这方面的投入很大。

目前亦有惠农强农并提的说法，其实惠农和强农的侧重点略有不同。惠农重在扶持，着重于解决眼前问题。惠农具有比较浓郁的补偿色彩。强农着眼于发展，主旨侧重于未来。惠农体制的确立，统筹考虑工农与城乡的发展问题，在主观上不再区分彼此、不再把惠农看做是恩惠性的东西，这才是惠政的最高境界。这就决定了惠农必须重视，但强农不能忽略，从可持续发展的长远利益考虑，更应关注强农问题。