日本历史文化遗产法律保护对我国的借鉴

陶信平

摘 要: 中日两国在自然环境、气候特征、文化传统、建筑形式等方面都有相似之处,研究和总结日本在历史文化遗产保护领域的经验,对构建与完善我国历史文化遗产保护法律制度有着不可替代的作用。本文在梳理我国历史文化遗产法律保护体系及现存问题的基础上,重点探讨了日本文化遗产法律保护的特点和优势及对我国的借鉴作用,提出应该从完善法律体系、协调行政管理体系、构建公众参与体系等几个方面完善我国相关制度的建议。

关键词:文化遗产;法律保护;日本制度;借鉴;法律体系

中图分类号:DF36 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2009)04-0104-05

文化遗产是指由先人创造并保留至今的一切文化遗存,是历史遗留下来的一切经人类创造的物质和精神财富。文化遗产凝聚了人类共同的智慧,沉淀了人类文明世代相传的宝贵精神资源和物质财富,是沟通历史与现实的文化基础。1972年联合国教科文组织通过的《保护世界文化与自然遗产公约》(以下简称世界遗产公约)认为文化遗产( culture heritage)主要包括历史纪念物(文物)(monuments)、建筑群(groups of buildings)以及考古遗址(sites)三个方面。[1]根据不同的标准,可以把文化遗产划分为有形文化遗产和无形文化遗产(一般称非物质类文化遗产)、历史文化遗产和自然文化遗产等不同类型。本文主要以历史文化遗产为讨论对象。历史文化遗产,是相对于自然文化遗产而言的,主要包括历史风貌区和优秀历史建筑,它是历史的浓缩,文化的积淀,是对人类影响最为直观、最具感染力的文化符号。现存遗产中,历史文化遗产占绝大多数。

时光的消磨和人欲的横行,已使众多的历史文化遗产遭受毁坏。历代有识之士都在呼吁加强对历史文化遗产进行保护,但却收效甚微。在现代社会,对历史文化遗产最有效的保护方式是构建完善的法律制度,这是历史文化遗产保护迈上法治之路的必然选择。

一、日本历史文化遗产保护的法律制度

中日两国在自然环境、气候特征、文化传统、建筑形式等方面都有相似之处,所以研究和总结日本在历史文化遗产保护领域的经验,对构建与完善我国历史文化遗产保护法律制度有着不可替代的作用。日本有着与欧美国家不同的遗产保护传统和体系,其历史文化遗产保护经历了挫折和探索的过程,在法律保护方面积累了丰富的成功的经验,值得我们学习和借鉴。

日本将“cultural property”直译为“文化财”,对文化遗产保护的立法始于19世纪的明治初年。1871年颁布《古器旧物保存方》以来的130多年间,日本的文化遗产保护经历了挫折和探索的过程,积累了丰富的经验。特别是1950年制定了《文化财保护法》之后,在文化遗产保护的法规制度方面已经形成了较为完善的体系。《文化财保护法》在1975年进行了一次大修改,其主要内容包括文化财的概念,包含了与重要文化财形成一体、构成其价值的土地及其他实物,它们的现状变更以及对其保存有影响的行为必须事先得到许可并设“传统建组物群”为新的一类文化财,创设了“传统建造物群保存地区”制度,将民俗资料改称为民俗文化财,设立了重要无形民俗文化财的指定制度和文化财保存相关的传统技术的保护制度。以后,分别于1996年和2004年又进行了两次较大的修改,主要是引入了登录制度,并在资金、程序控制等方面进行了一些修改。《文化财保护法》是日本关于文化遗产保护工作的一部重要法典,是今天日本历史文化遗产保护运动的根本性法律。相对于过去的法律,它不仅具有全面性和系统性,而且为了满足文化遗产保护新的需求,还增加了若干新的内容。比如:(1)拓展了文化遗产保护范围,在传统建筑、美术工艺品、名胜古迹及天然纪念物等四个方面的基础上,将无形文化财、地下文物一并列入文化遗产的保护范围,从而形成大文化财理念。这个理念的提出具有世界意义,它为人们更加全面、系统地了解传统文化遗产,在法律上开了一代先河。(2)为推进文化财保护工作的顺利进行,在文部省之外另设文化财保护委员会,以负责文化财的全面保护。(3)确定了文化财保护工作中中央与地方彼此协作的行政体制,这种由国家、地方公共团体、文化财所有者及全体国民一起保护的做法,充分反映出了日本社会在保护传统文化遗产过程中的全民意识。(4)修订了国家指定制度。[2]

《文化财保护法》不但注重物质实体的保护,也注重精神遗产和技术的保护。其重要有形文化财、埋藏文化财两部分的保护内容相当于我国《文物保护法》古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、珍贵的艺术品、工艺美术品具、有价值的手稿、图书资料等,重要有形民俗文化财相当于《文物保护法》反映各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。史迹名胜天然纪念物包括风景名胜和史迹两部分,范围大于我国的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑。对于无形文化财、文化财保存技术和民俗文化财中的无形民俗文化财及一般有形民俗文化财则是我国没有的。其中,对无形文化财和无形民族文化财的保护,联合国教科文组织也是在2003年才通过的,因此,《文化财保护法》在保护内容方面是走在世界前列的。《文化财保护法》反映了技术——物质——精神的关系。把它们作为共同的保护对象,使之相辅相成。其中,物质实体是这一系统的中心环节,物质是精神遗产的载体,精神遗产需要在一定的物质环境中才能充分体现。同时,精神遗产促进对物质遗产的保护,丰富物质遗产的意义。保存技术是物质遗产得以保存的必要手段,同时,通过对物质的保存也可以使古老的技术得以延续。

日本立法保护的对象往往只是由中央政府确定和负责的全国历史文化遗产中最重要的部分,除此之外的由地方政府通过地方立法确立保护。以日本1966年的《古都保存法》为例,其保护的对象限定为京都、奈良、镰仓等古都内的历史风土的整体环境。而该区域内的非历史风土保存区则不受《古都保存法》的保护,由各地方政府另行制定的法规如《历史环境保护条例》、《传统美观保护条例》等进行立法保护。被保护地区的名称、范围、保护方法、资金来源等都由地方政府自行制定的地方法规予以确定。日本《文化财保护法》中传统建造物群保存地区的情况也如此,地方政府可以自己设立传统建造物群保存地区,制定保护条例、编制保护规划,而国家在此基础上通过选择重要地区作为重要传统建造物群保存地区纳入中央政府的保护范围。

日本历史文化遗产保护的立法体系实质上是以地方立法为核心。这种立法体制明确划分和规范地方和中央各自责任,有利于调动地方保护文化遗产的积极性,对具体文化遗产的保护具有十分重要的意义。全国性的法律、法规比较健全,与其历史文化遗产地方保护体系相配合,形成比较完整的历史文化遗产保护的法律框架。同时,法律规范的操作性很强,法律文件在明确对象和范围的基础上,对保护的方法与手段只作原则性的限定,而对保护管理的程序,国家、地方及民间团体的各自职责与相互关系以及保护资金的来源及违法罚则的规定则较为详尽与严格。对保护管理过程本身的严格控制与约束的同时,给予具体的保护做法以一定的灵活性,使法规本身兼具了操作性强与适应性强的双重特点。此外,日本在文化遗产保护中实行的平行管理体制也值得肯定。在日本,历史文化遗产保护是由文化部门和城市规划部门两个相对独立、平行的行政体系分管。其中文化部门主要负责文物的保护工作,包括建造物、绘画、雕塑、典籍、传统建筑群保护区等。中央主管机构为文部省设立的文化厅,地方主管机构为地方教育委员会。城市规划部门主要负责古都的保护及城市景观的保全等与城市规划密切相关的文化遗产的保护和管理。中央主管机构为建设省设立的城市局,地方主管部门为地方城市规划局。对城市历史遗产保护的不同内容、不同层次的保护管理都只设立有一个行政主管部门,其他相关部门在自身职责范围内协助或监督该主管部门工作。[3]这样就从体系上避免了在行政管理过程中因存在两个或多个主管部门而造成的职责不清、互相扯皮、推诿的状况。

二、我国历史文化遗产的法律保护体系

世界各国的历史文化遗产的法律保护体系按照各自的国情和实际需要建构而有所区别。根据我国《文物保护法》(2002年)和《国务院关于加强文化遗产保护的通知》(2005年)的规定,我国历史文化遗产保护体系有三个层次,每个层次保护的任务和重点不同,工作方法也有区别。

第一层次是保护文物古迹。包括古建筑、古墓葬、古文化遗址、石窟寺和石刻、近现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物,根据它们的历史、科学、艺术价值,确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位、市(县)级文物保护单位。第二个层次是保护具有传统风貌的历史街区。指保存有一定数量和规模的历史建筑物或构筑物且风貌相对完整的生活区。其整体环境和秩序反映了某一段历史时期的风貌特色。历史街区保护的核心是它的整体风貌,包括建筑物外观、道路、绿地等。第三个层次是保护历史文化名城。对有价值的古城即“保存文物十分丰富,具有重大历史价值和革命意义的城市”,由国务院核定公布为国家历史文化名城,其具体的审定标准主要有三个方面:第一,历史文化名城不只看城市的历史,关键是要保存有丰富的有价值的历史遗存。第二,历史文化名城和文物保护单位是有区别的,历史文化名城的现状、格局和风貌应保留有历史特色,并具有成片的历史街区。第三,文物古迹和历史街区主要分布在城市市区和郊区,保护它们对城市的建设方针、发展方向有重要性影响。历史文化名城的保护范围、内容、要求要通过城市规划来予以确定。明确规定城市政府保护的责任,其保护内容可以归纳为保护文物古迹及历史地段,保护和延续古城的规划格局和风貌特色,继承和发扬优秀历史文化传统。[4]历史文化遗产法律保护的三个层次构成一个从点到面的完整保护体系,使各种形态的历史遗产都能得到有效的保护,而且可以尽量减少保护与发展建设的矛盾。正是在上述法律法规的规范下,我国文化遗产保护工作逐步走上了法制轨道,取得了为世人瞩目的成绩,为人类文明的传承做出了重要贡献。

但是,我国历史文化遗产保护法也有显而易见的缺憾,首先是我国不仅缺乏针对特定的文化遗产的立法,地方性立法也较为薄弱,中央层次的有关历史文化遗产保护法只有《文物保护法》和《国务院关于加强文化遗产保护的通知》,与之配套的地方历史文化遗产保护法较少,没有形成中央和地方相配套的完整的法律保护框架;其次是我国现有的历史文化保护法只对保护的方法与手段作了原则性的规定,而对保护管理的程序,国家、地方及民间团体的各自职责与相互关系以及保护资金的来源等的规定很笼统,缺乏可操作性;第三是历史文化遗产行政管理机构重叠、职责不清,管理过程中互相扯皮、推诿等现象经常发生。

我国历史文化遗产保护法中存在上述问题和缺陷的原因是多方面的,笔者认为其中最为重要的是新中国前30年经济建设一直没有受到足够重视,发展缓慢,物质和精神双重匮乏;再加上持续不断的政治运动,民生问题没有得到很好解决,领导人根本无暇顾及以对文化遗产的立法保护;“文化大革命”中甚至还以“破四旧”的名义毁坏了许多传承了几千年的历史文化遗产,造成了无益估量的损失。而改革开放以来,国家百废待兴,相当长一个时期我们主要强调“以经济建设为中心”,主要精力放在发展经济、创造物质财富上,对于环境资源保护和历史文化遗产保护相对较弱;此外,历史文化遗产法律保护对我们是一项全新的事业,缺乏现成的经验和法律制度可资利用。因此,充分利用我们已有的相关资源,学习和借鉴发达国家成熟的法律制度和经验,结合我国具体国情,制定和完善相关法律法规,是完善我国历史文化遗产保护法制的有效途径。

三、我国历史文化遗产保护法律制度的完善

中国拥有五千年文明史,历史文化遗产十分丰富,因而对文化遗产的保护任务也十分艰巨,如何在国际法的框架下,学习和借鉴欧美国家,尤其是日本的立法经验,完善我国历史文化遗产法律保护制度具有重要的理论和实践价值。

笔者认为在学习和借鉴日本历史文化遗产保护成功经验的基础上,结合我国具体国情,可以从以下几个方面完善我国现有的历史文化遗产保护法律┲贫:

(一)完善法律体系

日本的文化遗产保护立法体系以地方立法为核心,立法详尽、灵活,具有较强的针对性和操作性。1966 年《古都保护法》,保护的对象限定为京都市、奈良市、镰仓市以及奈良县的天理市、樱井市、檀原市、班町和明日香村。京都市的非历史风土保存区域则不受《古都保存法》的保护,由京都市地方政府另行制定的法规如《京都风貌地区条例》进行补充。[5]对被保护地区的名称、范围、保护方法、资金来源等都予以详细确定。[6]我国有关保护历史文化遗产立法可以借鉴日本的这种立法模式,不仅全国人大常委可以针对特殊的名城或文化遗产立法,地方也应当制定相关地方性法规;立法中加强可操作性,增加具体而便于管理实施的规定,将保护内容的形成及确定、保护管理的运行程序、保护机构的职能、保护资金的来源和运用等涉及历史文化遗产保护的各个方面都以法律、法规的形式明确下来,真正做到在有法可依的基础上对我国历史文化遗产进行保护。

(二)协调行政管理体系

日本历史文化遗产保护的不同内容、不同层次由文化部门和城市规划部门分管,为双平行体系。文化部门负责文物保护管理工作,城市规划部门负责古都保护及城市景观保全等与城市规划密切相关的保护管理。地方政府机构中还设立法定的常设咨询机构——审议会,其作用是提供技术与监督,为政府决策提供高层次的参谋,使行政与学术有效地结合起来。我国的双重行政管理体系应当适时进行调整。对城市规划行政管理部门和市文物行政管理部门进行明确分工,使其各自的职权范围规定得更为简单明了。在具体事务性保护工作方面,只有一个部门承担,其他相关部门在自身职责范围内协助或监督该主管部门工作。这样既可以减少行政成本的耗损,也能杜绝多头管理带来的弊端,提高执法的权威性和有效性。另外,借鉴日本设置审议会,建立监察机构的模式。整合地方的历史文化名城专家委员会、文物保护协会等,赋予其对我国历史文化遗产保护咨询和监督的职权,以监督和促进历史文化遗产保护的科学性。[4]还要注意加强与ICOMOS国际保护中心等国际文化遗产保护机构的全方位交流与合作,充分利用和发挥我国在国际交流平台中的资源优势。

(三)构建公众参与体系

公众参与是日本历史文化遗产保护的另一重要特点。它渗透到保护制度的方方面面,使得自下而上的保护要求和自上而下的保护约束能在一个较为开放的空间中相互接触和交流,并经过多次反馈而达成共识,使得民间自发的保护意识能够通过一定的途径实现为具体的保护参与。我国历史文化遗产保护主要是在专家不断地呼吁下由政府主导开展起来的,基本上是以自上而下的行政管理制度为保护制度的核心,长久以来公众历史保护意识的淡漠使文化遗产保护缺乏广泛的社会基础。为此要大力提高全民参与意识,动员社会各界共同参与文化遗产保护。应该广泛而深入地宣传有关的法规和政策,增强社会各界历史文化遗产保护的法制观念。可充分利用法定纪念日、国际博物馆日、文化遗产日等有利时机,集中开展保护意义、目的和要求的宣传教育,采取群众喜闻乐见、行之有效的形式,如举办文物陈列、知识竞赛、街头咨询、张贴标语、新闻媒体报道、专题讲座等。促进全社会保护意识的提高,使文化遗产保护知识和相关法律法规深入人心。同时要建立公众参与体系,给全民参与文化遗产保护以法律制度的支持,体现历史文化遗产保护的开放性。在历史环境保护中,当前基本上是一种“自上而下”的过程,领导者和规划师的价值观取代了市民的价值观,或是体现了政治及经济能力强的阶层的利益。尤其是当改造规模过大时,规划师更是难以顾及人际权益、人性和价值分歧等因素。应加强这一方面的立法,引入公开展示制度、听证制度,使权力平衡,减少人为因素,使保护行为能够更加透明华、合理化、群众化。尤其对于历史环境的所有者和占有者,在保护过程中要充分尊重他们的意见,保护他们的合法权益。

非物质文化遗产的保护也是文化遗产保护的重要内容,我国音乐、书法、民俗等非物质文化遗产源远流长,蕴涵丰富,但非物质文化遗产尚未正式纳入我国历史文化名城保护的范畴。只是原则性规定人民政府应当组织对历史事件、地名典故、诗词歌赋、地方戏曲、传统工艺、饮食文化、民风民俗等文化遗产,进行搜集、整理、研究、保护和开发利用。这显然是不够的。可借鉴日本无形文化遗产保护和利用的经验,成立专门机构,研究古乐、书法等文化遗产,对民俗文化系统进行发掘、整理和抢救保护行动,并明确给予法律保障。非物质文化遗产需要人作为载体来传承,公众参与有利于促使人们通过发展旅游、文化产业,进行学术研究和文化交流等方式开辟展演、开发其物质、精神内涵;重视非物质文化遗产保护有利于增强民众对历史文化名城的认同感、归属感和自豪感,提高凝聚力,更深切地体会保护的意义、内涵和理念,进一步唤起广大市民在城市动态变化中保护历史文化遗产的自觉意识与自发行为。因此,引导公众参与和加强非物质文化遗产保护两者相互作用、相互促进,两者之间良性互动,才能取得更加良好的效益。

结语

历史文化遗产保护制度及体系的形成、发展及逐步完善的过程应以相关法律的制定为标志,法律基本原则的连贯性与内容的不断深化与调整是历史文化遗产保护事业成功的基础。为此,学习和借鉴发达国家的成功经验,健全相关法律体系,协调行政管理体系,使法律法规有效贯彻实施,建立公众参与体系和监察咨询机构,是完善中国历史文化遗产保护法律制度,推进中国历史文化遗产保护工作更全面、稳定、持续地开展的必然选择。

参考文献:

[1] 刘红婴.王健民.世界遗产概论[M].北京:中国旅游出版社,2003.

[2] 苑利. 日本文化遗产保护运动的历史和今天[EB/OL].[2006-08-21 ].中国非物质文化遗产网.

[3] 王景慧.历史文化遗产应分清保护层次[N].中国建设报,2005-03-07.

[4] 陈来生.世界遗产在中国[M].长春:长春出版社,2006.

[5] 王 林.中外历史文化遗产保护制度比较[J].城市规划,2000(8):50-51.

[6] 邱静雯.历史文化名城保护制度比较研究[J].中州学刊,2003(1):167.