城市化进展中“城巾村”土地权益探析

梁美光

摘要：“城中村”是我国城市化进程的快速发展的必然结果，其根本形成原因是土地的=元所有制结构，“城中村改造”只有解决了土地二元所有制问题，“城中村”才能成为真正意义上的城市，而要解决土地的二元所有制问题也只有通过征用途径来完成。

关键词：城中村；土地所有权；土地使用权；征用

中图分类号：F293.2文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)12-0256-02

1城市化“城中村”现状及形成原因

所谓“城中村”，是指在城市高速发展的进程中，由于农村土地全部被征用，农村集体成员由农民身份转变为居民身份后，仍居住在由原村改造而演变成的居民区，或是指在农村村落城市化进程中，由于农村土地大部分被征用，失地农民保障措施滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外的失地农民仍在原村居住而形成的村落，亦称为“都市里的村庄”。通常所说的“城中村”，仅指在经济快速发展、城市化不断推进的过程中，位于城区边缘农村被划入城市规划区内，在区域上已经成为城市的一部分，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的村落。莆田市80年代城市面积为10平方公里。到了90年代中期为20平方公里。随着莆田市行政区域调整，将原先莆田县和两个区重新调整为四个行政区。这一来城市面积扩大到90平方公里。(1)秀屿区：将原先的秀屿镇三分之二的面积规划为城市，约15平方公里；(2)涵江区：将原先的江口镇、三江口镇、梧塘镶、涵东办事处、涵西办事处、白塘镇、国欢镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里；(3)城厢区：龙桥办事处、凤凰山办事处、霞林办事处、华亭镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里；(4)荔城区：镇海办事处、拱辰办事处、西天尾镇、新度镇，黄石镇等部分或全部乡镇规划为城市，将城区面积扩大到25平方公里。为了弘扬妈祖文化，2007年，莆田市召开“两会”期间，以地方性法规形式确定建设妈祖城。妈祖城开发建设按近期、中期、远期三个阶段推进，近期(核心区)5.68平方公里(三年内基础设施建成并初具规模，五年基本建成)，中期16平方公里，远期与湄港新城融为一体用地面积达到60平方公里。那么莆田市将越来越多农村没有改造直接成为“城中村”。

究其原因，从客观上来说，是我国城市化进程的快速发展的结果，如莆田市行政区划经国务院批准重新划分，撤消莆田县成立荔城区、城厢区、涵江区和秀屿区。城市建成区面积不断扩大，需要通过征收周边农村的耕地获得扩展的空间。土地被征用了，当地的农民，却仍然留在原居住地，并且保有一部分供他们建房居住的宅基地。一场“城市包围农村”的运动随即发生了。村庄进入城市，形成了“城中村”。从主观上来说，是我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的，这也是深层次的制度原因。所谓城乡二元管理体制，是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式，二元所有制结构是指城市的土地属于国家所有，而农村的土地属于农村集体所有的。土地的二元所有制结构是造成“城中村”形成的根本原因。二元所有制结构使得农村村民可以低价甚至无偿地取得土地的使用权，集体将宅基地按户划拨，由各户村民自行建设后租出获得尽可能的租金，土地和房屋租金收益最大化的结果致使“城中村”形成的进一步加剧。故而我国“城中村”的改造也应从根本的土地制度及权利开始。

2“城中村”土地权利现状

“城中村”现状的土地权利包括土地所有权状态和土地使用权状态两者情形。

2.1“城中村”土地所有权状态失地农民

根据《中华人民共和国土地管理法》第2条规定；“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”即所谓的“土地的二元所有耐结构”。土地所有权状态依据《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国土地管理法》第8条规定，具体划分为“城市市区的土地属于国家所有”，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外。属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。由于“城中村”在城市化不断推进的过程中，位于城区边缘而被划人城区，成为城市的一部分，既有城市的一些习性，又摆脱不了农村固有的特质，是二者的混合体。“城中村”土地的所有权状态大体可分为三类：(1)已“撤村建居”，土地被国家全部征用，农民不再享有集体土地所有权，村已经被城市完全包围，原农民已全部转为居民，只是保留着农村传统的生活习惯。这是通常所说的广义上的“城中村”，它经过改造已融人城市之中，不再是“城中村”改造的对象。(2)正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有权部分属于国家所有，部分属于集体所有，但原农民未转为居民。(3)尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范围，土地全部仍属于集体所有。后两种村的情形是狭义上的“城中村”，是通常所说的要改造的“城中村”。“城中村”中存在的土地所有权状态即有国有土地所有权与集体土地所有权两类，两种土地所有权从表象看，仅是所有权主体不同而已，但其实质是不平等的，“城中村”土地所有权往往表现国家所有权借助“公共利益的需要”而不断地扩大，“城中村”集体土地所有权逐渐缩小的趋势；同时也表现集体土地所有者已经看清国家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，为征用后转让土地使用权获得商业上的利益，因此，农村集体在土地所有权交易中开始尝试用市场价格讨价还价，甚至漫天要价，凭此来保留其土地所有权，村落在城市中得以延续。

2.2“城中村”土地使用权状态

土地使用权是指土地使用者在法律允许范围内对土地享有占有、使用、收益与处分的权利，即依法取得利用土地的权限。由于两种土地所有权存在本质的差异，相应其土地使用权也不完全一样，国有土地使用权仅有一种形式，而集体土地使用权又可分为宅基地使用权、农用地使用权与非农用地使用权。集体土地使用权与国有土地使用权虽在性质上都有物权性质，属于他物权的范畴，但集体土地使用权比国有土地使用权具有更多的限制：(1)宅基地使用权依法不能转让、抵押；(2)只有依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村集体荒地的土地使用权和抵押乡(镇)村企业厂房等建筑物涉及所使用范围内的集体土地使用权可以抵押；(3)集体土地使用权不能用于租赁；(4)集体土地使用权不能作价出资或入股。这些限制使得集体土地使用权在实质上与国有土地使用权不平等，使集体土地使用权的功能上仅限于住宅、农业用地。而在“城中村”区域里，这两种土地使用权并存但在效能上差距很大，突出表现为土地使用权所产生的收益上，国有土地使用权人所获得的利益远大于集体土地使用权所获得的利益。利益上的刺激与诱惑，使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的各种规范之中，突破了原规则，寻找与国有土地使

用权对等的利益。这就必然出现了“城中村”现实存在的情形：(1)大量的违章违规建筑存在，而没有任何规划与建设部门的批准；(2)存在大量乱占、乱圈地现象；(3)非法租赁土地；(4)以土地入股开办各种实业；(5)用集体土地抵押贷款；(6)用集体土地进行非法的房地产开发、经营等。由于“城中村”集体土地的边缘性、稀缺性、区位性、固定性，多样性，复杂性以及相比较于国有土地使用权的低廉性，是它拥有旺盛的需求市场，土地使用权的差别使“城中村”得以客观存在。

3现阶段“城中村”改造实践中土地权利的处理

通过上述的分析可知，“城中村”是我国城市化进程中的必然产物，而它在现实中已发展成为我国城市发展的障碍。目前各地城市都在对其进行着相应的改造，在改造的过程中，必须要面对形成“城中村”的根本原因，解决土地二元所有制问题，根除二者之间的差距，才能从根本上完成“城中村”的改造。在实践中，针对土地权利这一根本问题，通过“土地集体所有转为国家所有”的做法。“土地集体所有转为国家所有”这一行为具有以下特点：(1)土地所有者的主体发生了根本的变化。土地所有权主体由原来的农村集体，包括乡集体、村集体、村民小组，全部变为国家；(2)土地的性质也发生了根本的变化。由原来的集体所有变为国家所有；(3)土地的权能也发生了根本的变化，原来集体土地使用权不能进行的抵押、租赁问题在土地的所有权转变后得以解决。伴随这一根本转变的同时是农民身份的改变，全部脱农民户籍而成为城市居民，一切纳入城市化的管理，建筑要进行规划，医疗、保险均按城市居民对待。

“土地集体所有转为国家所有”的做法似乎从根本上已改造了“城中村”，解决了土地二元所有制的问题，成为一种可行的方案。透过实践的背后，我们隐隐感到一种疑虑，这一合法行为的公平性明显存在着质疑：集体土地所有权变为国有土地所有权后，所有权人以其永久所有权换取了有期限的使用权，对于原集体土地所有人权而言，在与国家就土地所有权的交易中，付出的代价太大，交易成本过高，存在明显的不公平，具有不可交易性。

4“城中村”改造中土地权利解决的途径

既然“城中村”在地域上已经属于城市的一部分，“城中村”内的人理应与城市居民应享有同样的待遇，最直接的体现是财产的所有权，“城中村”的房屋也应该向城市中的其他房屋一样，可以进行自由的转让，根据我国房地产法关于“房随地走”的原则规定，说到底是其房屋的土地使用权的性质必须是国有土地使用权。要使集体土地使用权变为国有土地使用权，其前提必须是集体土地所有权变为国有土地所有权；根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，只能是采取“征用”途径，通过征用，使农村集体土地所有权转变为国有土地所有权，才可从根本上解决“城中村”形成的原因，因为它符合征用的条件。根据我国《宪法》第10条和《土地管理法》第2条的规定，征用的条件必须是“为了公共利益的需要”，且国家给予必要的补偿；而“城中村”改造的目的就是“为了公共利益的需要”，是为了“城中村”内居住的居民、外来人员的利益，为了整个城市的政治、经济、文化的协调发展，同样也是为了国家、社会的利益的而改造，“城中村”改造的目的属于公共利益的范围；而且在集体土地转变为国有土地的同时国家也给予相应的补偿，只不过与通常征用集体土地的货币补偿方式不同而已，“城中村”改造中的补偿方式包括农民身份转变为居民，以及因身份改变而获得的各种物质利益，如可以享受到医疗保险、失业保险、居民的最低生活保障等，同时还有长期的国有土地使用权。

因此，“城中村”改造中，要解决“城中村”形成的根本原因，就必须解决土地二元所有制问题。而要解决土地的二元所有制问题也只能通过征用途径。在征用集体土地的过程中，应处理好土地所有权与土地承包权的关系，其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。土地承包经营权是公民和集体经济组织依法对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。由于联产承包责任制是我国农村土地的基本经营制度，它是农村家庭联产承包责任制在法律上的具体体现。农村土地承包经营权的产生以集体土地所有权和国有土地使用权的存在为前提。在征用集体土地的过程中，应先由农村集体解除农村土地承包合同，并给与相应补偿，土地使用权由集体收回后，国家才开始征用。