新农村建设中的空心村问题及对策研究

黄　岩

摘要：由于缺乏规划、人口迁移等原因，许多农村出现村外新房一排排，村里旧屋一片片现象。在新农村建设中，一些地方村客的整治，又加剧了村内大片土地的闲置和村庄向外围的无序扩张，出现了严重的“空心村”现象。“空心村”延缓人居环境的改善，影响农村精神文明建设，阻碍农业发展，浪费耕地。以林州市为例，在对农村“空心村”形成原因分析的基础上，得出了问题的根源集中在土地制度和在此基础上形成的宅基地管理体制，并由此提出了改造模式与措施。

关键词：空心村；形成原因；土地产权；

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：1672-3198(2009)12-0061-01

1农村“空心村”存在现状及原因分析——以林州市为例

1.1现状

林州市索有“百万大军出太行”之称，打工挣回来的钱大部分用于建房，因此林州市农村“空心村”想象十分普遍。据笔者了解，在林州市的城郊乡、城关镇、姚村镇等乡镇，由于靠近市区或属于工业乡镇，乡镇党委、政府又一贯坚持拆旧建新政策。建新房必须拆除旧宅，因此“空心村”现象不严重。但在离市区较远的桂林镇，采桑镇等，该镇主要经济来源为打工收入，而且村民思想还比较保守落后，结婚必须有新房观念较强，基层干部又存在一些寻租行为，“空心村”现象比较严重。

1.2原因分析

1.2.1制度因素

(1)缺乏统一管理，规划不科学，审批制度不健全，多数乡镇只重视村外新区规划和建设，而忽视村内旧宅基的合理规划和利用，再加上一些村委会干部法制观念淡薄，不按程序，不按规定，随意发放大小不等宅基地，造成村内旧宅基大量闲置。另外，有关部门对于农村建房用地的管理重视度还不够，以及土地制度使用不完善，农村宅基地管理法缺失。(2)相关法规不完善，缺乏建房约束机制，对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政引导，对农村人均居住面积也没有相关规定，对农村宅基地的闲置、抛荒无相关法律条文限制。政府部门对多占、超站、乱占土地的行为如何进行处罚，如何制定土地有偿使用便准等尚缺乏政策和法律规定。

1.2.2经济因素

进城务工、经商农民的增多是造成农村宅基闲置的又一重要原因。随着城镇化水平的加快，大量农村剩余劳动力进城务工、经商，在农村居住的人数呈逐年下降的趋势，很多农民在城镇购房置业，造成农村中原有房屋闲置。另外，居住在空心村的农户大多是社会弱势群体，生活拮据，加上村经济薄弱，也无能力投入资金改善居住条件。

1.2.3传统观念和地方风俗因素

农民传统观念和地方等认知误区造成建房的随意性，主要表现为：传统观念的原因，老村庄因无统一规划，宅基布局散乱，房屋间隔拥挤，许多农民信奉“树挪死，人挪活”的古训或听信风水先生“宅大进才，路宽出官”的吉言，纷纷舍弃老宅旧屋，向村外寻求“风水宝地”，建房谋发展，以满足摆阔的心理需求，相互效仿和攀比的习气浓重。随着村庄外围建造新房成为时尚，空心村问题也日益显著。另外农民普便认为老宅属私有财产，外人无权干涉，即使不居住，也不愿意出售和转让，造成了大部分老宅基地闲置。地方风俗影响，有些地方受“先建新房，后拆旧屋，甚至不拆旧房”。“娶新娘，盖新房”等风俗影响，农民不断建新房，而一些农民在建起新房之后，并不拆除旧房。

2“空心村”产生的根源——农村土地产权问题

“空心村”的产生有很多因素，从土地管理方面进行探究，确实在许多地方存在政府部门和乡村干部管理不善和以权谋私而滥批宅基地的现象，但问题是他们怎么会拥有土地资源配置权力?追根溯源这些问题都集中于土地制度和在此基础上形成的宅基地管理体制。

我国现有的土地制度和宅基地管理体制，严重地限制农宅商品关系的发展。一方面，翻盖老宅或购买别人旧宅，无论是经济上还是精神上乃至今后的生产和生活，远不如在村外建新房合算与便利。另一方面。我国现有法律还限制农宅的买卖。《土地管理法》规定“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，“农村居民每户只能有一处不超过标准得宅基地，多出的宅基地要依法收归集体所有”。农村是以血缘和亲缘关系为基础而建立起来的相对封闭的社区，农宅的处分权如转让、出让、出租、抵押和继承等权利受限制，天然不足。《土地管理法》还规定宅基地的使用权权限于集体内部成员，实践上将宅基地使用权的处分定向化，无疑强化了这种限制作用。既限制宅基地流转，又不严格控制新增房基地的划批，这样存量宅基地大量闲置的同时对新增宅基地的需求不管增长，供需不能与市场结合，农村住宅建设陷入恶性循环。

3“空心村”的治理

3.1整治与新村规划并举

各地要结合土地利用总体规划修编工作，改进编制并完善乡镇土地利用总体规划，按照统筹安排城乡建设用地的总要求和控制增量，合理布局集约用地，保护耕地的原则，合理确定小城镇和农村居民点的数量、布局，范围和用地规模。居民点建设要以规模大、区位好、基础设施配套的现有村庄进行整治、扩建为主，以新建村庄为辅。新建村址要尽可能的符合现行土地利用总体规划，总体规划一时难以满足的，也要避开基本农田，在此基础上，采取有效措施，引导村民住宅建设按规划有计划的逐步向小城镇和中心村集中。依据村庄和集镇建设规划，严格规划实施管理，对规划确定需要填实的“空心村”要圈定村嗣控制线，对涉及搬迁归并的零星村庄，要划定只拆不建控制区，除危房改造外，要停止审批新建、重建、改建住宅。

3.2完善政策法规，严格农村宅基地审批管理

出台鼓励开展村庄整治实施的意见，明确村庄整治指导思想、方法、步骤，明确各部门责任和分工，制定相关的优惠政策，引导各地按计划、有组织地开展村庄整治工作。修订完善的农村宅基地管理规章制度，在政策法规方面为解决多占、超占、强占宅基地问题提供可操作的政策法规依据。减少农民对宅基地需要的压力，以“统一规划、统一政策、统一拆迁、统一建设”为主要手段，通过行政、法律、经济途径管理农村建房，开展宅基地整理，向旧村要地。

3.3创新机制，拓宽融资渠道

资金问题是困惑经济欠发达地区空心村治理工作的重要障碍之一。要按照“谁投资，谁受益”的原则，坚持以集体自筹为主，财政补助为辅，社会资金参与这一多渠道的方式来筹措空心村的治理资金。为此，一要充分发挥村级集体经济的组织作用。在依法自愿的基础上，通过农民集资、争取有经济实力的村民几在外工作的乡亲捐助、行政事业企业单位资助、政府扶助等多种方式筹措改造空心村资金。二要充分发挥政策的引导作用，加大财政投入力度，集中财力投入空心村的整治改造。三要运用经济杠杆对建房用地予以调节。

4结语

空心村问题是在特定的背景下。因缺乏规划引导所造成的特定经济发展的产物，推进农村宅基地制度市场化改革是治理空心村问题的根本途径，林州市姚村镇拆旧建新消灭空心村取得了成功，不仅改变了姚村的镇村面貌，而且节约了大量土地，同时也给林州其他村镇以及其他地方空心村治理起到了模范示范作用，空心村的治理是一个渐进的过程，需要长时间的积累才会形成质的改变，农村居住地的改革是推进社会主义新农村建设的关键因素之一，是一项长期基本政策，要实行“持久战”。