行政责任概念之探究

费　伟　张　驰　汪梅花

摘要：行政责任作为法律责任体系中的一个重要组成部分，其理论研究水平长期落后于民事责任、刑事责任。近年来，行政法学界对行政责任进行了不断的研究。但在行政责任的概念上，还是没有一个清晰明了的定义。本文力图从法律责任的共性和行政责任的特性出发，探究行政责任的内涵和外延，并尝试解决行政责任承担主体不清的问题。

关键词：行政责任法律责任行政法行政主体

1 行政责任概念诸说之分析

1.1 行政职责(义务)说 该说认为，行政责任是指行政机关在完成行政管理活动时应当承担的行政职责(义务)。在此意义之下，行政责任与行政主体在行政法上履行的职责、承担的法律义务没有质的区别。行政职责(义务)说对我们从法学上研究行政责任是不利的。第一，它使得行政责任的“责任”概念与民事责任和刑事责任不一致。民事责任和刑事责任虽然在含义上存在差异，但两者均没有直接定义为一种义务，而是以违反义务做为其产生的前提。第二，它违背了法理上“义务—责任”的关系原理。一般法理将责任定义为特殊的义务，即违反第一性义务而产生的第二性义务。所以两者的关系可以理解为：义务是责任的前提，责任是义务的保障。两者并不能被视为等同的概念。如果以责任包容义务，那么责任与其他范畴的关系就不易厘清，而且在法律责任内部又产生第一性义务与第二性义务问题。[2]

1.2 违法责任说 该学说认为行政责任是违反行政法律义务应该依法承担的否定性法律后果。相较于行政职责、义务说，违法责任说合理性更高。它不仅符合了义务和责任的关系原理，也达到了行政责任与民事责任、刑事责任的一致性。但该说也存在着一个固有的缺点。即因行政法律关系主体的多样性和不平等性，导致了行政责任主体(或称行政责任的承担主体)难以达成一个统一的界定。学界对此主要如下三种观点：①最广义说，也可以称之为行政法律关系主体说。即认为行政责任是指行政法律关系主体由于违反有关行政法律规范或不履行行政法律义务应依法承担的否定性法律后果。②行政主体说。即认为行政责任是指行政主体(包括行政机关和其他行政公务组织及其人员)因在行使行政权的过程中违反行政法律规范而应承担的法律责任。[3]③行政相对人说。即认为行政责任是指行政相对人由于违反行政法律规范而应当承担的法律责任。[4]行政主体说则只将行政主体作为行政责任的主体。这无疑是以控权论为其理论基础的。其避免了最广义说会出现两个归责体系的尴尬。更为重要的是，其更加符合行政法学“行政主体—行政行为—行政救济”理论体系。行政法学将控制行政权力作为自己的一项最基本的任务，其理论的核心在于行政行为法。而只有行政主体才能做出行政行为，所以行政责任的主体应该与行政行为法的主体保持一致，都必须为行政主体。行政相对人说认为行政责任是行政相对人的责任，这种观点来源于前苏联行政法学理论。如马诺辛认为，行政责任是在没有上下级关系的条件下实行的，是行政机关对行政相对人违反行政法行为所追究的法律责任。[5]该观点明显地带着管理论的色彩，暗含着行政相对人就是行政主体的管理对象的思想。这不仅与现代行政法体系相背离，而且更违反了我国“依法行政”和“责任政府”的治国理念。

1.3 违法、不当责任说 该观点认为，不仅行政主体违法的行政行为会引起行政责任，行政主体不当的行政行为同样会引起行政责任。如马怀德教授认为，行政责任是指行政机关及其工作人员由于不履行法定职责和义务依法应当承担的法律责任，是行政违法或行政不当的法律后果。[6]皮纯协教授等学者认为，行政责任是行政主体及其执行公务的人员因行政违法或行政不当，违反其法定职责和义务而应依法承担的否定性的法律后果。[7]从以上定义我们可以看出违法、不当的行政行为都被作为能引起行政责任的行为。

2 对行政责任概念之重新界定

2.1 从法律责任的角度对行政责任概念的限定

2.1.1 法律责任的定义 关于法律责任的定义有多种不同的说法，这也与责任概念的多义性有关。这些定义主要包括：义务说、强制说、法律关系说、处罚说、后果说、状态说、责任说。虽然各种定义的侧重点有所不同，但各种界定也都是相互联系的，且有不少观点之间的差异也不是根本性的。综合起来，我们可以对法律责任下这样一个定义，即为法律责任是指由于违背了具有法律意义的义务或基于特定的法律联系，有责主体应受到谴责而必须承受的法律上的不利负担。

2.1.2 法律责任视角下对行政责任概念的分析 行政责任作为一种法律责任，其应该是法律责任的一个下位概念。它必然和民事责任、刑事责任一样也应该具有法律责任的共性。那么我们在对行政责任概念进行界定时不仅不能与法律责任概念的内涵相违背也不能超出法律责任概念的外延。由此可得出：①行政责任是因违反行政法上义务而产生的 行政责任的概念首先离不开行政法上的义务。没有行政法上的义务的存在，行政责任就不可能存在。这里的行政法上的义务，既包括行政相对人的义务又包括行政主体的义务。对于行政法上义务的违反才有可能产生行政责任，但不能就将行政责任和行政法上的义务等同起来。所以将行政责任就认为是一种行政义务和行政职责违背了法律责任的内涵，超出了法律责任的外延。②行政责任具有应受谴责性 行政责任应该把应受谴责性作为联系违反行政义务与不利负担的中介。行政主体违反行政义务的应受谴责性表现在它侵犯了行政相对人的利益，行政相对人违反行政义务的应受谴责性则表现在他侵害了社会公共利益。③行政责任是一种不利负担 把行政责任定义为一种不利负担也是合理的。特别是相对于制裁说，它在行政法上的合理性就更加明显。因为行政主体的侵权行为对行政相对人造成的损失，并不是由行政机关来承担，而是通过国家赔偿的方式由国家财政承担。显然，国家并不是侵权行为的做出者，对国家进行制裁显然是不合理的。而以不利后果来定义行政责任要符合现代责任制度的要求。

2.2 从行政法角度对行政责任的概念的限定 行政责任作为行政法体系中不可或缺的一部份，其概念必然需要与整个行政法体系相适应，具有行政法的个性。所谓行政法，是调整行政关系的、规范和控制行政权的法律规范的系统。[9]该定义将行政法落脚在对行政权的规范和控制上。从行政法的主体上看，行政法上存在着行政主体和行政相对人这两类主体。他们之间的地位不平等，且行政主体在双方的关系中处于主导的强势地位。行政主体常常是处于积极主动的状态，而行政相对人则常常处于消极被动状态。而之所以两者存在着这么大的差异，是因为行政主体被宪法和法律授予了行政权，而具有了行政主体的资格。而行政相对人却不具有行政权，所以无法作出行政行为。相对人的行为虽可以引起一定行政行为的发生，但就其行为性质而言，它并不是行政行为。行政权的享有产生了行政主体，行政权的行使构成了行政行为，对行政权滥用的补救则构成了行政救济。行政主体、行政行为和行政救济构成了行政法的三大基本内容，它们与行政法基本理论一起构成了行政法学总论部分的框架体系。[10]如果我们根据行政法的理论体系要求只将行政主体作为行政责任主体，相对人违反行政法义务所承担的是一种什么责任呢?而在现实中，相对人违反行政法义务而承担责任是广泛存在的。这就使得很多学者在定义行政责任时，为了避免相对人的责任出现无所归依的情况，就牺牲了行政法理论体系的特性将行政责任做了扩张性的解释，造就了一个泛化的行政责任概念。

3 行政相对人的责任之分析

有的学者就将行政相对人的责任定义为一种公法中的一般违法责任，而不是行政责任。因为行使行政职权的主体是行政主体及其工作人员，而不是行政相对人。在行政法律关系中，行政主体与行政相对人双方所享有的法律权利和所承担的法律义务，无论在性质上还是内容上都是不同的，相应地其法律责任也应当是不同的。行政主体所享有的是行政职权，承担的是行政职责，没有自由处分的余地，而行政管理相对人所享有的是普遍社会主体都享有的法律权利，可以自由处分，承担的是一般行政管理关系中的法律义务。从责任的关联性和针对性角度看，行政责任应当是与行政职权和行政职责相联系的行政主体的法律责任。另一方面，行政相对人的一般违法行为与犯罪行为具有更多的相似性。行政相对人违反行政管理法律规范的一般违法行为(violation)与犯罪行为(严重违法行为crimes)都属公法上的违法行为，其承担的也同样是公法性质的法律责任，都是出于维护公共利益和社会管理秩序的需要，具有强烈的制裁性和惩戒性。二者在指导原则、行为界定、归责要素、承担责任的方式等方面都具有很多的相似性和逻辑上的衔接性，它们都是公共权力保护公共利益的结果，差别主要在于两种行为的违法程度不同。[11]所以，应该将相对人违法行政法的而承担的责任归于公法上的一般违法责任。由此我们就解决了将相对人责任排除行政法无法得到合理定位的问题。由此可将行政领域的责任主体通过下图来说明：

经过上面的所有分析，我们可以对行政责任下一个最终的定义，即行政主体因违反行政法上的义务而应受到谴责而必须由行政主体或国家承受的法律上的不利负担。

参考文献：

[1]冯军.刑事责任论[M].北京:法律出版社.1996:12-16.

[2]朱景文.法理学研究[M].北京:中国人民大学出版社.2006:837-845.

[3]杨解君.行政法学[M].北京:中国方正出版社.2002:413.

[4]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社.1996:318.

[5]马诺辛等.苏维埃行政法[M].黄道秀译.北京:群众出版社.1983:209.

[6]马怀德.中国行政法[M].北京:中国政法大学出版社.1997:200.

[7]皮纯协、胡锦光.行政法与行政诉讼法教程[M].北京:中央广播电视大学出版社.1996：221.

[8]杨解君.行政违法论纲[M].南京:东南大学出版社.1999:39.

[9]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社.高等教育出版社.2005:18.

[10]周佑勇.行政法原论[M].北京:中国方正出版社.2005:7.

[11]毕雁英.行政责任主体理论检讨[J].北方法学.2007(6).