论公共决策过程中的公民参与

吴燕鹏　何淑念

一、公民参与的背景与理论基础

早期的公民参与是以代议民主制理论为基础的，公民通过选举出少数公民来代表他们参与公共政策过程，选举权是他们的一项基本权利。学者们认为“代议制是大众参与原则与精英统治原则的完美结合，是平等和效率的高度统一，是理想的政体形式”。代议制在一定程度上是以少数公民参与实现了大众参与，提高了公共政策过程的效率，但在整个公共政策过程中，谁能保证代议制能永久保持选举时那些民主的热情?卢梭曾认为：英国人误以为他们是自由的，但其实他们只有选举国会议员的自由；议员一旦选出之后，他们就成了奴隶，他们就等于零了。代议制时代的公民参与是一种停留在政治层面上的参与，而非公共政策执行过程的参与。

只有当公民参与到政治与行政整个过程中去，这种公民参与才更具有代表性，这种民主被称为强势民主。在强势民主时代，公民直接参与决策或公民自主治理。《公民权利和政治权利国际公约》明文规定，每个公民应有直接或通过自由选择的代表参与公共事务的权利和机会。公民参与从政治领域延伸到行政领域。这个时代公民参与的理论基础有新公共行政理论和治理理论。新公共行政理论为，公共决策时必须尊重人民主权和意愿，以公众意愿、公众利益为导向。体现政府代表公共利益的职能地位，注重公众参与，保持政府信息和公共政策的公开性。反对滥用权力和行政不作为，实现社会正义和社会公平。强势民主时代比以前更注重公民参与的多元性、互动性和政府的伦理性。而治理理论比新公共行政理论更注重公民参与深度与广度，把公民从顾客的位置上提升到参与治理的位置上来，甚至提出第三部门的理念。治理理论的很大的一个贡献在于治理主体之一：第三部门的提出。社会治理将是政府、市场、社会的共同作用。

在强势民主的理念的指导下，世界上许多国家都掀起了新的公民参与运动，随着法律的完善，公民参与的形式呈现出多样的化的形势，如关键公众接触、公民调查、公民大会、公民论坛、会民投诉、社区发展公司、协商与斡旋等。新的公民参与运动让我们看到民主欣欣向荣的同时，我们不仅要思考一下，公民参与给公共央策带了哪些改变?下文将论述公民参与对公共决策的影响。

二、公民参与对公共决策的影响

公民参与可以为公共决策提供信息。系统理论认为，公共决策与周围的行政环境相互作用，相互影响，公共决策的过程是一个信息的输入、转换以及输出的过程。在信息化时代，政府要作出符合大多数公民利益的决策，就必须最大限度地了解公民的偏好，向公共政策系统中输入大量的信息，而公民参与就是一个了解公民偏好、输入信息的好途径。托马斯认为：对于高品质的政策而言，管理者需要有关决策在其作用范围的信息、有关公众偏好的信息、有关某个问题或者其解决方案的技术信息。如关键公众接触、公民调查等公民参与形式使得公民的偏好信息、与决策有关的信息甚至决策的方案进入公共决策者的决策议程，保证了公共决策的质量。

公民参与能增进了政策接受性。托马斯认为：公民的接受是决策成功实施的先决条件。公民也是公共政策主体，公共政策的执行需要政府与公民之间的合作才能发挥作用。公民同时也是公共政策的接受者，政府制定出来的公共政策最终是由公民来遵守和使用的，倘若公民不认同公共政策。那么公民就会消极地对待甚至阻挠该项公共政策。2008年发生在福建省的PX项目就是一例，在缺少公民参与的情况下，当地政府作出关于在居民区上马PX项目的决策损害了当地人民的切身利益，因此遭受到当地人民的反对与阻挠。而PX项目引发的问题得以顺利解决正是引入公民参与的方法，通过公开透明的公民参与关于PX项目的决策，多方利益进行博弈最后达成了一个公民可接受的决策方案。

公民参与有利于构建政府与公民之间强有力的合作关系。市场与政府有失灵的时候，此时，政府在行政管理过程必须充分发挥公民社会的力量，加强政府与公民之合作关系。吉登斯认为，国家和公民社会应当开展合作，每一方都应当同时充当另一方的协作者和监督者。治理理论不仅表明了公民的力量在公共政策过程中的影响，同时也表明了公民的力量对社会治理的巨大作用，博克斯就曾经说过：“我们需要将公民带入政策议程、社区项目管理和公共服务事务的中心地带，我们需要创造开放的参与机制，以迎接而不是威胁的态度欢迎公民的进入”。而把公民带人政策议程只能通过开放与创造各种途径与方式以实现公民参与，通过公民参与，构建政府与公民之间强有力的合作关系。

上述表明，公民参与能够为公共决策提供决策信息，增进公共政策的可接受性。甚至能够构建政府与公民之间强有力的合作关系，实现社会和谐，因此，政府应该根据公共政策所要达到的目的，选择不同程度的公民参与形式。

三、决策过程中公民参与形式的选择

如前所述，公民参与保证了公共政策的质量与可接受性。公共政策所要达到的质量要求与可接受性程度没有一个统一的标准，与其相应的公民参与的程度也有深度、广度之分，因此，决策者应该根据公共决策时的具体情况选择不同的公民参与形式。托马斯在他的著作中提出了一个关于公共管理者如何选择公民参与形式从而有效决策的模型，模型如下：

笔者将借用托马斯这一有效决策模型来探讨不同公共决策的公民参与的形式的选择。

选择零参与的形式，这里的零公民参与是指不需要要公民参与之意。当公共决策有足够的信息保证公共决策的质量，且该决策根本不需要公众理解或接受便可执行的时候，决策者可以在零公民参与的情况下采取自主式管理决策。

选择接触性参与形式。当公共决策的质量要求很高，公民对此项决策的接受性强。只缺乏决策所需要的相关信息时，决策者可以在接触性公民参与的形式，了解相关该决策作用范围内的公众偏好及其他相关信息，进行改良式自主管理决策。

选择分散式协商形式。当公共政策问题被结构化且需要公民支持，但公民与公共管理机构的目标存在着分歧，决策者应该限制公民影响力发挥作用的范围，并设法与公民达成共识。这时，决策者可以把公民整体分成不同的部分，然后分别与各个部分协商，最后达成一个最均衡的决策。

选择整体式协商。这种公民参与形式所面临的情况与分散式协商面临的境况有些相似。所不同的是，它同时也是为了解决公民内部分歧的一种方式，当公民内部出现分歧时，单摧分散式协商已不能提高公共决策的有效性时，就可以采取整体式协商的公民参与，通过整体协商，让公民有机会可以充分表达自己的观点，使得分歧各方的公民明确分歧的性质和原因。

选择深度的公民参与形式。如果说分散式协商与整体协商体现了决策者十分重视公民参与的价值，那么，深度的公民参与形式就体现了决策者把公民当成自己的决策伙伴。在决策者与公众目标一致的情形下，为了达到决策的高接受度，决策者让公民与其一起作公共决策，从一个公共问题进入公共政策议程到最后拍板，公民与公共管理者在这项决策议程中的地位是一样的，在决策过程中的影响力也不相上下，那么高效的决策就不难得到了。

综上所述，为了使公民参与起到为公共决策提供信息、增强公共决策接受性或者构建政府与公民合作伙伴关系的作用，决策者可以根据决策的质量要求、决策的可接受度要求、决策者与公众的目标冲突与否、决策问题结构化与否及决策所拥有的信息资源的多寡等情况，因地制宜地选择不同程度的公民参与形式，从而提高决策的有效性。

注释：

①李强，大众参与和精英统治的结合：约翰·密尔民主理论述评，北京大学学报政治学与行政管理学专刊，1995，12，P12

②卢梭，社会契约论，商务印书馆，1982，P46

③李国青、娄成武，政府决策中的公民参与，贵州社会科学，2006年11月第6期

④王云，我国公共行政决策中的公民参与问题研究，政治学研究，2006

⑤约翰·克莱顿·托马斯，公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版社，P39

⑥约翰·克莱顿·托马斯，公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略，中国人民大学出版社，P98

⑦安东尼·吉登斯，第三条道路：社会民主主义的复兴，北京大学出版社、三联书店，2000，P83

⑧理查德·C·博克斯，公民治理：引领事馆21世纪的美国社区，中国政法大学出版社，2002：608—609