汶川灾后重建

董黎明　方　蕾

[摘要]汶川灾后重建举世瞩目,采取合适的原则和措施,将政府和市场两种力量充分融合和发挥,不仅能重建好灾区,还能成为重建国家经济体系、管理体系和社会价值体系的推力。“以工代赈”模式的内在属性决定其必然成为灾后重建人力需求的根本保障制度,如何充分发挥这一制度模式的“多重红利”效应,并在汶川灾后重建这一实践过程中实现制度创新,是文章的研究重点。

[关键词]“以工代赈”模式;就业;“多重红利”效应

[中图分类号] F127[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)06-0042-03

※本文为2007年安徽省教育厅人文社会科学研究项目(2007sk121)阶段性研究成果。2008年汶川地震,在完成紧急救灾工作后,重建家园是汶川地区最迫切的需要,也是对国家、政府和全社会长久的考验。本文主要从经济学视角出发,着重分析“以工代赈”模式的赈灾功能、解决就业功能和长效建设功能,指出“以工代赈”模式是汶川灾后重建的有效模式,并对“以工代赈”模式运行提出相关建议。

一、文献综述

“以工代赈”模式的运用在中国具有悠久的历史。“以工代赈”这一词最早出现在北宋时期,“不能自食者,得以受粟;能自食者得以籴粟;凡以工代赈者,借贷者,弃婴皆得其所”[1]。以后我国各朝、各代广泛使用“以工代赈”模式用于赈灾济贫;在国外“罗斯福新政”中“以工代赈”模式也被成功运用。

国内学者对“以工代赈”模式的研究主要有:郭晖、刘芳等(2004年)[5] 从区域系统发展角度,在新疆“以工代赈”模式的实证分析基础上,指出“以工代赈”模式在扶贫开发中有利于贫困人口迅速脱贫[2]。帅传敏、孔祥智(2006年)从新制度经济学和人力资本投资角度分析了“以工代赈”模式是改善贫困地区农村基础设施和人力资本投资的有效制度,特别强调了外部资源引入所带来的冲击效应[3];还有学者从社会主义新农村建设和“三农”问题角度出发,论证了“以工代赈”模式的有效性;曹永久(1997年)、赵振利(2007年)等强调了对“以工代赈”专项资金的管理,以确保支出的效益。

“以工代赈”模式的实践在改革开放以后主要和“扶贫开发”结合在一起,取得了反贫困和中国农村事业发展的巨大成绩,而“以工代赈”模式的理论研究和实践也大多集中在济贫问题上,在赈灾及灾后重建方面较少受到社会各界的关注。

二、汶川地震的简要评价

汶川地震对中国经济的影响是多方面的,就灾后重建而言,本文关注地震灾害的总体损失,及寻求灾后重建中长期、有效的制度保障。

(一)汶川地震总体损失的初步评价

此次地震灾害造成了地震灾区严重的人员伤亡和财产损失,据国务院抗震救灾指挥部目前统计,这次汶川大地震重灾区面积超过10万平方公里,截至6月17日12时,四川汶川地震已造成69,176人遇难,374,159人受伤,失踪17,145人。

就目前的各方面初步估算,这次地震带来的直接经济损失超过5,000亿元。灾后重建是一项长期而艰巨的任务,恢复和实现灾区正常生产、生活水平至少需要3年时间,需要大量物力、财力,特别是人力资源,如何解决和有效配置灾区重建过程中的人力资源是摆在我们面前的一个大问题。

(二)汶川地震对就业的影响

四川省是人口大省,就业人口占全国的比重较高,基本稳定在4.5%左右,如表1所示。同时四川省又是劳动力输出大省,2007年,四川省人口为8,170万,占全国总人口的6.2%,与4.5%左右的就业比重相比,很明显有大量的劳动力输出存在。据估计,2007年四川省约有2,002万农民工输出,灾后重建过程中必然会有较大规模的农民工“回流”支持家乡重建,灾后大量就业机会的存在使农民工预期成本下降和预期收益上升。可以预期的是,未来若干年四川地区农民工主要从事当地的经济建设,劳务输出将减少的同时,汶川灾后重建还吸引大量的外省人力资源,共同为建设新汶川而努力。

“以工代赈”模式能迅速有效组织人力资源,进行相关生产设施、生活设施、道路交通、通讯等建设,从而较快恢复灾区正常生产和生活。

三、“以工代赈”模式运行的经济机理

(一)“以工代赈”模式的简介

“以工代赈”模式是指政府规定救济对象必须通过参加社会公共工程建设而获得赈济物或资金的一种特殊救济方式,也是政府行使扶贫救灾职能、推进基础设施建设职能、促进就业职能的有效制度保证。

改革开放以后,“以工代赈”模式主要运用于政府对贫困地区赈灾扶贫工作中,其基本内容是采取国家投入实物折款与地方配套资金相结合的方式,重点扶持贫困地区修建道路和农田水利基础设施。一方面为当地经济增长创造物质基础,另一方面为贫困人口提供短期就业和收入。“以工代赈”模式实质是通过“输血”达到“造血”,救济性、诱导性、开发性同时兼顾,最终实现赈灾救济和发展的双重功能。

(二)“以工代赈”模式的“多重红利”效应

1.赈灾救济功能

赈灾救济功能是“以工代赈”模式的固有功能。当重大自然灾害或贫困导致灾民或贫困人口的基本生存、基本发展权利受到威胁时,政府责无旁怠地要履行赈灾救济职责。所谓赈,就是用现金、粮食、衣服之类的实物无偿救济灾民或贫困人口,采用“以工代赈”模式的赈灾救济目的无外乎履行人道主义精神和维护社会稳定的职能;与其他救济形式不同在于“以工代赈”模式是有附加条件的,要求灾民或贫困人口通过出工投劳来获得赈济。

汶川地震后大量灾民的生存问题首当其冲,如何满足灾民的衣食住行等基本需求是全社会关注的重点,通过市场化方式组织灾民出工投劳获取报酬,既可解决灾民的生存问题,又可解决灾后重建中大量劳动力的需求。

2.就业和稳定功能

通过激励灾民或贫困人口积极出工投劳,可以解决其他社会救济方式的无偿性特征,最大化消除“等、靠、要”的懒惰思想,并在就业过程中拓展自身的职业技能,加大对个人的人力资本投资[1]。美国“罗斯福新政”中,从1935年到1941年,工程振兴局兴办公共工程并实行“以工代赈”模式,共开支113.65亿美元,解决了800万人的就业,包括家属在内,2500万人得到了实惠。上述政策缓和了失业现象的同时,维护了社会稳定。

汶川灾后重建通过“以工代赈”模式吸收了大量劳动力就业,充分发挥汶川地区的人力优势的同时,把被动的赈灾救济演变为主动的全民参与的灾后重建家园行动,不仅恢复了信心,而且维护了灾区的稳定局面。

3.长效建设功能和发展功能

汶川地震带来的巨大灾害程度决定了灾后重建的困难性和长期性,建立新汶川则需要8年～10年的时间。[5]“以工代赈”模式具有稳定的长效建设功能,大量劳动力可以通过多种形式组织在一起,为灾区迅速恢复基本的生产和生活提供保障,也为长期的建设提供劳动力保证。

汶川灾后重建中“以工代赈”模式的采用,从人力资本角度来看,不仅短期解决了大量劳动力就业的问题,还在于如何深层次地提升这些劳动力的素质,长期而有效地发挥这一区域人力资源禀赋优势,实现灾区由生产生活的恢复到经济大发展的目标。

4.促进市场的配置资源功能发挥

在公平基础上提高赈灾资金的使用效率,使赈灾资金更好地发挥效益,建立长期的赈灾机制,促进灾区高水平地重建家园,不仅需要政府进行赈灾资源的配置,而且需要引入市场机制,在一定程度上发挥市场配置资源的作用。比如,可以根据“工”即赈济对象提供的劳动数量与质量,给受灾群众发放适当有差别的劳动报酬,体现多劳多得和按劳动贡献大小来分配的市场机制,在公平的基础上,更有效地使用赈灾资金,鼓励赈灾对象更好地发挥生产自救的积极性,更多地为重建美好家园出力。

四、“以工代赈”模式运用的关键

汶川地震带来的各方面损失是难以估量的,灾后重建也是经济发展的一次契机。

在进一步完善“以工代赈”制度的同时需要其他措施的配合。

(一)“以工代赈”模式的立法保障

灾后重建中“以工代赈”模式需要有根本的法制保障。目前全国人大常委会准备出台《汶川灾后恢复重建条例》,从根本上保证汶川灾后重建工作。“以工代赈”模式立法一直是在国家发改委的直接领导下,各省以省政府法规形式颁布管理办法。考虑到汶川灾后任务的艰巨性和长期经济发展的目标性,应提高“以工代赈”模式的立法层次,如在《汶川灾后恢复重建条例》中阐明“以工代赈”模式的执行,进一步从法制上保障制度的有效发挥。

(二)“以工代赈”模式的资金保障

有效的财力保证是“以工代赈”模式推行的经济基础,资金来源应当是多渠道的。首先通过中央政府预算、国债项目中安排相应的灾区重建“以工代赈”项目资金。切实按照预算法的规定,各级政府从本级政府预算中提留1%～3%的灾害预备支出。此外从2001年开始,全国每年“以工代赈”的投资规模除从财政预算内安排40亿元资金外,还从国债中安排20亿元,2001年至2003年国家共累计增加国债资金15亿元,目前总计达到每年75亿元[6]。从汶川灾后重建的需要来看,目前的财政投入还不足,今后三年需加大投入;其次,加大宣传和筹建社会捐款的力度,通过企业、慈善机构和个人的积极参与,形成可观的重建资金;从长期来看,政府应通过税收优惠等制度促进慈善事业的发展,为汶川灾后重建筹措资金;最后国际间救灾援助资金也是重要渠道。

(三)“以工代赈”资金的管理

“以工代赈”资金管理要坚持以效益定项目,以项目定投资,根据“因地制宜,讲究实效,确保受益”的原则,把资金的用途与投向、效益与目标、权限与责任逐项落实[7]。

1.加强立项审批制度。四川发展改革部门应当依据以工代赈建设规划建立“以工代赈”项目库,搞好项目储备,“以工代赈”建设规划中的项目应当与其他相关规划中的项目互相衔接,防止重复申报、多头申报。

2.进一步完善验收、报账制度。四川财政、发展改革部门等应严把验收、报账关。除认真核对报账凭据外,要严格加强工程建设的实地验收,防止“缩水”现象发生。同时,财政部门与项目主管部门经协商后,可按不超过项目投资财政补助部分10%留作工程质量保证金。工程完工交付使用一年后,如未发现质量问题,项目实施单位提出拨款申请,经主管部门审核同意,财政部门可拨付工程质量保证金。

3.加强财政专户管理,确保配套资金到位。为防止因地方配套资金不到位而出现“半拉子”工程,可采取由项目申请单位先将配套资金交付财政专户后再行审批的程序,从而保证以工代赈项目的全部实施。

4.审计、监察部门的参与和完善责任追究制度。充分发挥审计、监察部门的功能,建立动态审计系统,强化事前、事中、事后三环节的审计和监察,杜绝资金的不合理运用和其他腐败现象。通过建立、完善专项资金管理使用过错责任追究制度,对违反项目建设有关规定的单位和个人,有关部门要及时严肃处理,对违纪者给予相应的党政纪处分,涉嫌犯罪的要移送司法机关处理,确保专项资金专款专用。

(四)“以工代赈”模式的再发展

“以工代赈”是满足灾后重建人力需求的有效模式,也是提高西部劳动力素质的有效机制[8]。政府、企业组织灾区人力参与大量的道路、水利、农田、厂房等基础设施建设,恢复了灾区的生产和生活秩序,也提升了从业人员的职业技能,实现了通过“输血”达到“造血”的目的。

在这一过程中,政府应当大力实施人才吸引计划,鼓励高校毕业生、社会志愿者自愿加入,并制定相应的政策和物质激励机制;兴办各式各样的职业技能培训计划,如职业技校、夜校等。

(五)落实税收优惠政策

建议国家制定“以工代赈”项目建设免税政策,实行资源税、营业税和增值税免征, 以保证国家补助资金真正全部用于项目区的工程建设。

[参考文献]

[1]杨世利.宋朝以工代赈述论[J].中州学刊,2005,(3):34-35.

[2]郭 晖,刘 芳等.扶贫模式的作用机理与评析——新疆以工代赈为例[J].农业现代化研究,2004,(11):18-19.

[3]帅传敏,孔祥智.浅析“以工代赈”项目的经济学原理——以联合国WFP援华项目为例[J].经济问题,2006,(3):30-31.

[4]赵振利.以工代赈专项资金管理亟待完善[J].中国监察,2007,(6):26-27.

[5]杨继瑞.以工代赈:抗震救灾与重建家园的重要抉择[J].高校理论战线,2008,(6):15-16.

[6]国务院新闻办公室. 汶川地震有关情况发布[R].人民日报,2008 -6- 2.

[7]刘立峰.以工代赈项目实施的成效、问题及对策[J].宏观经济管理,2008,(4):24-25.

[8]新疆维吾尔自治区发改委.围绕社会主义新农村建设,进一步提高以工代赈工作水平[J].宏观经济管理,2007.(2):17-18.

WenchuanReconstruction —— the ApplicationandDevelopmentof “Work Relief” Model

Dong Liming1,Fang Lei 2

(1.Donbei University of Finance and Economics, Dalian 116023, China;2.Anhui University of petty office,Bengbu233012, China)

Abstract:Wenchuan reconstruction has attracted worldwide attention. Appropriate principles and measures as well as the integration and the exertion of both Government and market function will not only benefit the reconstruction of the disaster areas but also become the thrust for reconstructing the countrys economic system, management system and social value system. The inherent attributes of “work-relief” model become an essential guarantee system which meets the demand for human resources in post-disaster reconstruction. This paper focuses on how to fully exert“multi-dividend”effect of this system and the realization of system innovation in the process of Wenchuan reconstruction.

key words:“work-relief” model; employment; “multi-dividend” effect

(责任编辑:张静一)