非营利组织信息披露政府管制的理论依据与现实路径

祝建兵　陈娟娟

◆ 中图分类号：G913.7 文献标识码：A

内容摘要：信息披露是提升非营利组织公信力和增强其持续发展能力的重要途径，而政府对非营利组织信息披露的管制能保证非营利组织信息披露的充分与有效。从公共产品理论、委托代理理论及信息不对称理论来看，政府对非营利组织信息披露进行管制有充分的理论依据。文章结合我国的实际指出，政府可以通过制定信息披露管制的法律规范、直接披露相关信息、分析与评价信息披露质量、惩罚信息披露违规行为等路径，来加强对非营利组织信息披露的管制。

关键词：非营利组织 信息披露 政府管制 理论依据 现实路径

建立有效可行的信息披露机制，提高非营利组织信息的透明度，是提升非营利组织公信力和增强其持续发展能力的重要途径。在非营利组织信息披露机制中，信息披露首先选择自愿性，这是组织的非营利和公益属性决定的。然而，披露成本的存在和决策层的激励不足，会导致自愿性披露受阻，为了保护捐赠人和受益对象的利益，监管者的管制成了信息披露的保障。所谓政府管制，就是政府行政机关以强制力为后盾对被管制者活动进行管理和限制。具体到政府对非营利组织信息披露的管制，主要是指政府通过制定相关法律法规，对非营利组织信息披露的内容、方式、时间等进行强制性规定，对信息披露质量进行分析与评价，并惩罚信息披露违规行为等一系列活动。基于此，本文探讨了非营利组织信息披露政府管制的理论依据及现实路径。

非营利组织信息披露政府管制的理论依据

（一）公共产品理论

公共产品是指一个人对其进行消费不会减少其他人消费机会的一类产品，具有非竞争性和非排他性两个特征。公共产品理论认为，所有消费者对公共产品的消费无需付出代价，公共产品的供给方无法将生产成本转嫁给消费者，正是公共产品的非竞争性以及非排他性使得公共产品生产者不愿提供公共产品，因为得不到相应的费用补偿，故他们对满足公共产品需求的供应缺乏积极性。公共产品在自由竞争的市场中总是供不应求，因此，公共产品通常由政府提供或由政府实施管制和保护。

非营利组织相关信息具有公共产品的属性：当非营利组织的信息公布以后，现实的、潜在的利益相关者等，均可免费获取相关信息，并享受其带来的相关利益；而且某个用户对信息的使用并不会降低其他用户对其使用的效用。由于存在外部性和“搭便车”行为，非营利组织的最优选择是少花钱、少披露，缺乏向外部进行充分、有效信息披露的动力。这样就使得非营利组织信息和其他任何公共物品一样，会产生供应不足的现象，从而引起市场失灵。为解决非营利组织信息披露的不充分问题，对其信息披露进行管制是不得不考虑的措施。

（二）委托代理理论

委托代理理论是20世纪60年代末70年代初一些经济学家深入研究企业内部信息不对称和激励问题发展起来的。按照现代契约理论，企业被认为是一系列契约关系的组合，契约的关系人如投资者、管理者、债权人、债务人等被假设为理性人，投资者（委托人）将资产委托给管理者（代理人）经营。在这种契约关系下产生的一个重要问题是委托人与代理人利益的不一致性，代理人为了追求自身的利益可能会牺牲委托人的利益，而委托人处于企业外部，并不直接参与组织的日常经营，所以他们很难监督管理者。从契约关系的角度来看，一般来说，管理者没有主动消除信息不对称的动机，相反的，他们更乐意保持信息不对称。委托人与代理人的效用函数是不一样的，两者存在着利益冲突。不管是经济领域还是社会领域，都普遍存在委托代理关系。

对于非营利组织，也可视为一组正式和非正式契约的组合：捐赠者、会员等作为契约的缔结方，与非营利组织的管理层之间存在委托代理关系，为了防止组织内部“偷懒”和“贪污”等行为的发生，外界的资金提供者在与管理层达成的协议中会要求其生产并披露会计等相关信息，尽管这种信息不以净收益等指标为重点。与企业类似，虽然原则上应为信息生产直接订立合同，但在实际中往往因为不同缔约方的信息偏好不同，很难达成一致的协议，即使可行，也会因谈判成本太高而不符合成本效益原则。因此，政府加强管制，以准则的形式来规范能满足大多数外部信息需求的信息披露行为便成为必要。

（三）信息不对称理论

信息不对称理论指出，由于社会分工的发展、专业化程度的提高和获取信息需要成本，使社会成员之间的信息差别日益扩大，这种日益扩大的差别意味着市场参与者越来越处于市场信息的非对称分布之中，亦即市场交易的一方比另一方占有较多的相关信息。而在交易双方占有信息不对称的情况下，代理人为了自身利益，就有可能凭借自己的信息优势，隐瞒相关信息，选择对委托人不利的行为，从而发生信息不对称理论中的两个核心内容——逆向选择和败德行为。逆向选择又称为不利选择，是指掌握信息较多的一方利用相对方对信息的无知而隐瞒相关信息，获取额外利益。败德行为也称为道德风险，是指占有信息优势的一方为自身利益而故意隐藏相关信息，对另一方造成损害的行为。

为解决信息披露不充分的问题，委托人有两种方法：一是委托人本人或者委托人的代表对代理人进行信息搜集并评价。这种方式存在两大困难：面临专业知识门槛的问题；面临时间精力有限的问题。所以，解决委托代理中存在的信息不对称问题，信息披露管制就有了出现的必要。而作为一种制度创新，它降低了监督的交易费用，因而又使得它有了存在的可能。二是加强信息披露管制也可以制止由于信息披露的垄断性而带来的信息质量低劣的弊端。

信息的不对称性同样存在于非营利组织中，非营利组织的管理者所掌握的信息远远要多于其他利益相关者所掌握的信息，而且利益相关者很难发现管理者是否存在欺骗行为，从而使管理者有可能利用这种信息的不对称性并依据自己的偏好来决定非营利组织的经营管理及项目资助。显然，管理者的偏好与理事会的偏好、利益相关者的偏好之间肯定存在不一致性，这最终会导致公益资源的浪费，降低公益事业的效率。因而，通过加强信息披露管制，强制要求非营利组织进行信息披露可在一定程度上缓解由信息的不对称性所带来的问题。

非营利组织信息披露政府管制的现实路径

（一）制定非营利组织信息披露管制的法律规范

非营利组织信息披露管制的法律规范是政府管制机关为了提高组织运营过程中的透明度，规范非营利组织信息披露行为而进行管理、监督所依据的一系列法律规范的总和。目前，世界大多数国家都有一套针对本国非营利组织信息披露管制的法律规范，最健全的是美国，如《示范非营利法人》、《统一非法人非营利社团法》、《联邦税收法》、《政府与非营利组织会计准则》等，分别从不同层次对财务信息和非财务信息的披露有所规定。我国关于非营利组织信息披露的法律规范主要有：《民办教育促进法》、《会计法》、《公益事业捐赠法》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《基金会管理条例》、《民间非营利组织会计制度》、《社会团体年度检查暂行办法》、《民办非企业单位年度检查办法》、《基金会年度检查办法》、《基金会信息公布办法》等。这些法律规范涉及到信息披露的基本对象、基本程序、基本内容等多个方面的问题。

当然，我国非营利组织信息披露的法律制度大多都是原则性的规定，不够完善和具体，缺少具体配套制度，实际操作性也不强，需在实践中不断完善。

（二）直接披露非营利组织相关信息

政府管制机关在非营利组织信息披露中扮演了非常重要的角色，除了通过制定并执行法律法规强制要求非营利组织公布信息，还会将对非营利组织的检查等情况进行披露，从而保证非营利组织的信息供给。这一点在法律规范文件上也有规定，如《基金会年度检查办法》规定：完成年度检查后，登记管理机关向社会公告年度检查结果，并向业务主管单位通报（第十二条）。政府管制机关披露的信息包括宏观层面信息与微观层面信息。宏观层面信息主要是指非营利组织总体或部分总体情况的信息；微观信息是指每个非营利组织的年度报告、年检结果等信息。

在政府直接披露信息过程中，所披露信息的内容和力度是必须关注的两个重要问题。就目前状况看，我国政府管制机关除了注重财务信息披露，更应注重非财务信息披露，同时对非营利组织信息直接披露的力度也有待加强。

（三）分析与评价非营利组织信息披露质量

信息披露的质量是信息披露的重要内容，如果没有质量，信息披露就只能是走形式而没有任何实际意义。对非营利组织信息披露质量的分析与评价是政府管制的重要内容。一般而言，政府管制机关对非营利组织信息披露质量的分析与评价可以依据定量和定性两方面标准来进行。从定量（或数量）标准来看，非营利组织信息披露应该是充分披露、持续披露、有限度地扩展披露。从定性方面来看，非营利组织信息披露应尽量达到及时、有用、可靠、可理解等要求。

从我国的行政法规和规章的规定上看，社会团体、民办非企业单位和基金会信息披露质量标准制度主要蕴含于年检制度之中。因此，对非营利组织信息披露质量的基本要求就是对非营利组织年度检查的基本要求。尽管我国对非营利组织年检的内容、程序的规定体现了非营利组织信息披露的真实、准确、完整、及时等基本要求，但这些法规和规章大都没有在法条中作明文表述，或者没有相应的保障措施。因此，我国在非营利组织信息披露的基本要求方面还有很大的改进空间。

（四）惩罚非营利组织信息披露违规行为

作为制度和规则的建立和维护者，政府管制机关可以通过法规、制度的制定、实施来影响与决定非营利组织信息披露过程中行为模式的选择。基于中国国情，在非营利组织相关法律不完备的情况下，政府应当设定严格的和可实施的惩罚机制，严厉惩罚信息不透明的组织。事实上，这样才可以使得信息披露的违规行为向规范行为转变。

对非营利组织信息披露的违规行为进行惩罚，是以规范与完善非营利组织信息披露法律责任为前提的。民事责任、行政责任、刑事责任是法律责任的三种方式，各有侧重，共同构成完整的法律责任制度。我国非营利组织信息披露法律责任完善的重点应为补充民事责任和刑事责任。当非营利组织提供报告中的文件因缺乏真实性、完整性、准确性或者及时性，而给国家、捐助人、受益人等主体利益造成损失的，非营利组织及其主管、直接负责人员应当承担连带赔偿责任。此外，为了加大非营利组织信息公开的造假成本，我国有必要借鉴国外经验，对信息造假者尤其是非营利组织直接负责人施以刑事责任，以打击和遏制恶意发布、传播虚假信息等犯罪行为，维护非营利组织信息披露秩序。

参考文献：

1.陈岳堂.非营利基金会信息披露质量评价及其治理研究.中南大学出版社，2008

2.程昔武.非营利组织治理机制研究[M].中国人民大学出版社，2008

3.蔡磊.非营利组织基本法律制度研究[M].厦门大学出版社，2005

4.张彪，向晶晶.构建非营利组织财务透明度提升机制的基本思路[J].财经理论与实践，2008（4）