民族乡的性质及其为什么不能成为一级民族自治地方的原因

摘要：民族乡的形成和确立，及其在中国的发展实践经验证明民族乡是中国民族区域自治制度特殊而重要的组成部分，它更多的关注到散居杂居少数民族实现民族平等的权利，本文将主要阐述它为什么不能成为一级民族区城自治地方，而是民族区域自治的重要补充形式。

关键词：民族乡；民族区域自治；补充

作者：周全琴，广西民族大学民族理论与政策专业06级研究生。南宁，530006

中图分类号：C95文献标识码：A文章编号“1004-454X(2009)02-0038-006

民族乡是根据宪法和民族区域自治法在相当于乡一级的少数民族聚居地区建立的基层行政区域。民族乡是我国基层政权的一种形式，是我国民族区域自治地方的重要补充。它是我国在不具备实行民族区域自治条件的少数民族较小的聚居地方建立由少数民族自主管理内部事务的乡级基层政权，是解决我国散杂居少数民族问题的一种特殊政治形式，是民族区域自治制度发展和完善的结果。民族乡的类型有两种：一种是以一个少数民族聚居的相当于乡的地方建立的民族乡；另一种是以两个或两个以上少数民族共同聚居的相当于乡的地方建立的民族乡。民族乡的名称，一般以地方名称加民族名称组成。在民族乡人民代表大会中，当地各民族都有适当名额的代表，代表由选民直接选举，每届任期3年。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。民族乡使用当地少数民族通用的语言文字。在我国辽阔的大地上遍布着一千多个民族乡，分布在我国大陆的31个省、自治区、直辖市中，除山西、上海和宁夏回族自治区，其他28个省、自治区、直辖市都建有民族乡(镇)。而从55个少数民族来看，除景颇族、撒拉族、保安族、高山族、独龙族、仫佬族、京族等几个民族未建立民族乡外，大多数少数民族建立了民族乡。截至2001年底，我国共有1248个民族乡(包括59个民族镇)。1992年的统计数字表明，当时全国共有民族乡(镇)1270个，民族乡面积约为26.5万平方公里，民族乡的少数民族人口为853.08万人，约占全国少数民族人口的8.2％，其中建乡民族人口达733.66万人，占全国散杂居少数民族人口的24.26％。可见民族乡制度在中国占有相当重要的位置。

民族乡作为一个实实在在存在着的政治实体，它的优越性体现在哪里呢?它与实行民族区域自治制度的意义相当，维护祖国的统一、加强民族团结、保障少数民族当家作主的平等权利。民族乡自然属于民族区域自治的范畴，但无论从理论还是从实践上来说，民族乡不能成为一级民族区域自治地方，它只能是民族区域自治的补充形式。

一、民族乡的建立和发展

民族乡确立和发展大体可以分为四个阶段：

第一阶段，是抗日战争时期至1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布，这一时期，我党在陕北根据地建立了民族乡，作为民族区域自治的初步实践。党成立初期，在解决中国民族问题上就已经出现了民族区域自治思想。抗日战争爆发后，我国大片疆域已经被日本帝国主义所宰割。为了适应民族矛盾上升为主要矛盾的形势，为了团结各族人民，建立民族统一战线，一致对外，在解决民族问题上，我党依据马克思主义的基本原则，总结我党在长期的民族革命斗争中积累的丰富经验，明确地确立了民族区域自治的原则作为对国内民族问题的基本方针和政策，1936年5月25日，中华苏维埃中央政府《对回族人民的宣言》中指出：凡属回族的区域，由回族建立独立自主的主权，解决一切政治、经济、宗教、习惯、道德、教育以及其他的一切事务，凡属少数民族区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。1938年10月党的六届六中全会上毛泽东同志作的题为《论新阶段》的报告中，做了纲领性的论述，在后来的1941年陕甘宁边区政府通过的《中华苏维埃中央政府对回族人民的宣言》和《陕甘宁边区施政纲领》明确规定：依据民族平等原则，“建立回民自治政府”“建立蒙回民族自治区”。我国最早建立的陕甘宁边区三边、关中地区的回民自治乡和城川蒙民自治区，就是在这一历史条件和社会背景下产生的。1946年《陕甘宁边区宪法原则》等重要文献中，对在抗日根据地内实现民族区域自治制定了具体的政治措施。为此，陕甘宁边区政府在回、蒙民族聚居的区和乡建立了，一批自治政权。1936年10月，在宁夏建立的豫海县回民自治政府是县一级的自治政府外。后来到1946年间成立的都是县以下的回、蒙民族区、乡自治政权。主要有定边县惠民乡、镇宁县龙咀子回族乡、三岔回族乡、曲子回民乡、环县回民乡等等。

第二阶段，是1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》颁布至1954年宪法颁布前。起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，以法律的形式确立了民族区域自治的原则，记载了已往实行民族区域自治的经验，条文规定“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。按照人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。”1952年，中央人民政府根据这一原则，制定了《民族区域自治实施纲要》，对民族区域自治制度作了具体规定，在相当于乡(村)、区、县、专区或专区以上行政地位内聚居的少数民族，都可以建立自治地方，而且都称为自治地区。也就是说当时县级以下的区、乡(村)级民族自治地方在法律上享有自治权。

第三阶段是1954年宪法颁布至1958年实行政社合一体制。1952年党提出了过渡时期的总路线，为了适应新民主主义向社会主义过度，国家于1954年制定了我国第一部宪法，宪法对全国的行政区域划分作了新的规定，采取四级制：中央、省、县、乡，与之相适应，民族自治地方行政地位分为自治区、自治州、自治县三级，县级以下的民族聚居区不再建立自治地方，但可以建立民族乡，作为县的行政区域，从此在我国确立了民族乡制度。根据宪法规定，1955年12月29日，国务院发出《关于更改相当于区的民族自治区的指示》、《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于建立民族乡若干问题的指示》，将原来县级以下曾经建立过民族自治区、自治乡和民族民主联合政府的小片少数民族聚居地区改建为民族乡。民族乡的建立标志着我国民族区域自治体制进一步完善和发展，民族乡的建设进入了新的阶段，至1956年，我国已经建立了1200余个民族乡。1958年以后，我国基层政权实行政社合一体制，大部分民族乡被取消，“文化大革命”十年期间，民族乡几乎不复存在，1975年“四人帮”横行时期修改出来的宪法，在法律上取消了民族乡。这种状况一直延续到1982年。

第四阶段是1982年新宪法颁布至今。十一届三中全会以后，我党在一系列重大问题上进行了拨乱反正，确定民族工作的总任务就是大力发展少数民族经济和文化，逐步缩小和赶上汉族的水平。为了适应这一需要，1982年修改的新宪法恢复了1954年宪法规定的民族乡条文，重新确立了民族乡的法律地位。1983年我国农村开始普遍实行政社分开，建立乡政府。同年，国务院根据宪法规定，发出了《关于建立民族乡问题的通知》，对建立民族乡的原则、意义及民族乡职责作了较

明确的规定。

二、民族乡的性质和地位

民族乡在中国的确立已经有半个世纪了，但对其性质的研究尚还薄弱，有关民族乡的现有法律、法规规定民族乡不是一级自治地方政权，又不同于一般乡的基层政权。但民族乡到底是什么性质的、处在什么样的地位，没有明确的答案。这种状况导致了民族理论界对民族乡的性质、地位的许多不同看法。当然，我们从不同的层面或不同的角度，就会产生不同的认识。目前，比较多的民族工作者和学者都认为民族乡是民族区域自治的范畴，但是在无法“调和”民族乡与民族区域自治地方“关系”的时候，便提出民族乡是民族区域自治的一种补充。

民族乡与民族自治地方相比较，可以发现它们有很多相同或相似点。回顾民族乡建立和发展的历史过程，民族乡与民族区域自治地方是在同一历史条件下同时产生，它们建立的社会历史背景、宗旨和目的都相同，并在同一政策的指引下发展和完善的，因此说民族乡具有民族自治地方的性质也不无根据。从一开始，建立民族乡就是依为实行民族区域自治政策的内容和形式来考虑的，在早期还允许民族区、乡、村政府冠以“自治”的称谓。比如中华苏维埃中央政府《对回族人民的宣言》就明确规定：“凡属回族的区域，由回民建立独立自主的政权，……凡属回民占少数的区域，亦以区乡村为单位，在民族平等的原则上，回民自己管理自己的事情，建立回民自己的政府。”Ⅲ再如：建国之初的国家临时宪法，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》规定：“各民族聚居地区，实行民族区域自治，按照民族聚居人口多少和区域大小，分别设立自治地方。”还有后来1952年颁布的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》规定：“各民族自治区的行政地位，即相当于乡(村)区、县、专区或专区以上行政地位，依其人口多少及地域大小等条件区分之。”“文革”期间，建设民族乡和民族自治地方的政策几乎被停止，直到十一届三中全会以后，才得以恢复。1984年颁布施行的《中华人民共和国民族区域自治法》第十二条规定：“民族自治地方内其他少数民族聚居的地方，建立相应的民族自治地方或民族乡。”

建立民族乡与建立民族区域自治地方的宗旨和目的是相同的。建立民族乡与民族自治地方，都是旨在建立适合我国多民族国情的政治制度，维护祖国统一，保障少数民族当家作主的平等权利和自主管理本民族内部事务的自治权利，加强民族团结，以完成党在各个时期的历史任务。

建立的理论和政策依据相同，都源于党的民族区域自治理论和政策。建立的前提基础和原则基本相同，都以少数民族聚居区为基础建立，以民族关系、经济发展条件等历史情况为区划原则，这里都涉及民族因素与地域因素、政治因素与经济因素的正确结合问题。地方政府的组成原则基本相同。民族区域自治法第17条规定：“自治区主席、自治州长、自治县长由实行民族区域自治的民族公民担任。自治区、自治州、自治县人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族人员。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡人民政府配备工作人员，应当照顾到本乡的各民族。民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”。政府机关使用民族语言文字的规定基本相同。民族区域自治法第21条规定：“民族自治地方自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方自治条例的规定，使用当地通用的一种或几种语言文字。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡使用当地通用的语言文字。”在发展经济、文化、教育、卫生等方面的照顾规定基本相同。民族区域自治法第6条规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济文化建设事业的发展。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化教育和卫生事业。”上级国家机关的领导和帮助的原则基本相同。民族区域自治法55条规定：“上级国家机关在制定国民经济和社会发展计划的时候，应当照顾到民族自治地方的特点和需要。”国务院《关于建立民族乡问题的通知》规定：“上级人民政府应当切实加强对民族乡的领导，并注意照顾当地民族的特点和少数民族人民的需要。”

因此，民族乡与民族区域自治制度这两个层次的政权在性质上没有较大的区别，只是国家宪法和法律赋予它们的地位和权利不同。所以民族乡是一个具有二重性质的基层政权。

民族乡是解决我国散杂居民族问题的一种有效的政治形式。一方面，它和一般乡一样，都是我国的一级基层政权，具有和一般乡相同的性质和职能，另一方面，从民族乡与一般乡的特点来看，民族乡又是不同于一般乡的基层政权。根据有关法律规定，民族乡比一般乡具有更广泛的自主权。在政权性质上有许多不同。建乡的主体民族不同。一般乡多以汉族为主体。而民族乡则主要在杂散居民族地区建立，以一个或两个以上少数民族为主体。它们的法律地位有所区别。一般乡镇在国家法律中没有赋予特殊的权利，而民族乡则不同。《中华人民共和国宪法》第99条第3款规定：“民族乡的人民代表大会可以依照法律规定的权限采取适合民族特点的具体措施。”政府机关行使的职能有所区别，而对国家在对民族乡行使职能方面做出特殊的规定：“乡长由建立民族乡的少数民族公民担任”；“民族乡可使用当地通用的语言文字”；“民族乡依照法律和有关规定，可以结合本地区的情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育、卫生事业”；“民族乡应注意对各民族居民进行民族政策和民族团结教育，以不断促进社会主义民族关系的发展，加强各民族间的团结互助。”

从上述不同特点可以看出，民族乡不同于一般乡主要是在国家赋予民族乡有一定的自主权，而这种自主权又都带有自治的性质。因此我们认为民族乡是带有民族区域自治性质的基层政权。

民族乡是解决民族问题的一种政治形式，它是中国共产党在长期的革命和建设实践中的一个创举，结合了中国民族的实际情况解决民族问题。民族乡的地位是民族乡的性质决定的，它是一种特殊的基层政权形式。民族乡的行政地位是由法律赋予的，民族乡除依照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第52条的规定，行使和一般乡、镇的职权之外，还具有比一般乡镇更多的自主权，可以根据有关法律和法规的规定，结合本地区的具体情况和民族特点，因地制宜地发展经济、文化、教育、卫生等事业；对于上级人民政府及其所属工作部门的决议、决定和其他规定中不符合本民族乡情况的部分，可以报请该上级人民政府及其所属工作部门批准变通执行或停止执行。民族乡人民政府组成方面也有别于一般乡镇。民族乡乡长应由建立少数民族公民担任。两个或三个少数民族联合建立的民族乡，根据民族干部的条件，经过协商，选举建乡民族的公民分别担任乡长、副乡长。乡人民政府其他工作人员的配备，应保证建乡少数民族公民占有一定的比例。民族乡人民政府在执行职务时，使用当地通用语言文字或同时使用两种以上的语言文字。国家对民族乡实行优惠政策。各级党委和政府在制定政策时，根据民族乡的特点，帮助和扶