政改：以空间换时间

汪　伟

中国有两千多个县，可以在十个县甚至一百个县做试点，十年再扩大到一千个县，再十年扩大到所有的县，以空间换时间，给民众一个明确的时间表。

中国已经进入到一个经济结构亟待调整，利益分配矛盾突出，社会群体事件高发的特殊时期，如何看待中国的稳定问题，中国社会如何才能长治久安，《新民周刊》就此访问了著名学者、中国社科院农村发展研究所研究员于建嵘。

放弃追求刚性稳定

《新民周刊》:近几年中国的群体性事件在数量上有所增加，激烈程度也有所上升，像贵州的瓮安事件、湖北的石首事件和吉林的通钢事件，都引起了全国性的关注，您如何看待中国社会的稳定现状？

于建嵘:我认为中国社会总体上是稳定的。中国的社会群体性事件有工人、农民的维权，有社会泄愤事件，也有骚乱，特征各不相同。农民维权，主要是为了土地问题，占到农村问题的60％以上；与农民维权的诉求不同，劳资冲突是工人维权的主要诉求；对于城市市民来说，业主维权是市民维权的主要议题。而瓮安事件和石首事件，我把它叫做社会泄愤事件，是一种特殊的群体性事件。

社会泄愤事件的首要特征是无组织动员，由偶然事件引起，突发性极强。第二，参与者无利益诉求。绝大多数参与者与最初引发的事件并没有直接利益关系，主要是路见不平或借题发挥，表达对社会不公的不满，以发泄为主。第三，无规则底线，有打、砸、抢、烧等违法犯罪的行为，针对的对象，主要是公权机关的财产及其人员，但并不侵犯普通民众的财产和人身。石首事件完全符合这些特征，而且对这些特征有所强化，表现为规模大、时间长、暴力对抗程度加强等。因此，它是一起典型的社会泄愤事件。

维权活动是因为利益冲突引发的，社会泄愤事件是因社会心理失衡发生，它们对社会秩序产生了一定的影响，但这些事件并不能从根本上动摇中国政治的统一性和社会管治的有效性。

《新民周刊》:您觉得已经发生的这几起影响较大的社会泄愤事件的原因是什么？

于建嵘:一方面是当地官民对立的情况比较严重，群众对当地政治、经济、民生等现实情况存在不满，认为地方政府机关在社会秩序维护、司法公平公正等方面有明显不足，群众心中累积了大量的怨气和怒气且长期得不到发泄。石首事件中，根据目前的报道，几年前发生过类似的离奇事件，群众担心事件一再重演；两起蹊跷的死亡，都被地方公安机关草草地做出了“自杀”结论，群众对能否依法、依程序办事产生了怀疑。另一方面，导火索事件能否引发集体性的泄愤，与当地政府的治理能力和处置技术有关。石首事件中，在事件发生后3天内，特别是“黄金24小时”内，现场没有出现官员与群众对话，没有人来解答群众的疑问，没有人来安稳群众情绪；地方政府忙于强行断网、封锁消息，给小道消息提供了传播的土壤；忙于给现场断电和调动警力，推动了进一步对抗，等等。可以说，当地官员不作为、乱作为，对事件的发展起到了很大的负面作用。

《新民周刊》:在吉林通钢事件发生后，河南又发生一起因钢铁企业改制导致的群体事件，有人喊出了“向通钢老大哥学习”的口号，您觉得，群体事件会不会有示范效应，从而影响到当前的稳定？

于建嵘:那要看你怎么理解稳定。如果我们承认，冲突是社会生活的常态，就会发现，连小两口都会闹架，关键不在于他们是不是闹了架，而在于他们对家庭生活是否有共识。对一个社会来说，关键不在于没有冲突，而在于冲突能否及时表达并得到正确处理。

我不认为社会泄愤事件是绝对的坏事，也不认为它们是破坏“稳定”而急需要解决的头等大事。社会泄愤事件虽然采取的是非正常手段，但它也暴露了问题，提供了及时解决矛盾的机会。值得警惕和预防的是我们把社会的稳定理解成一种“刚性稳定”，一味求稳，追求一种绝对的社会秩序，为此不惜掩盖矛盾甚至动用非法手段，为迅速平息事端，在处置过程中滥用警力，致使暴力手段不断升级。

《新民周刊》:什么是“刚性稳定”？

于建嵘:“刚性稳定”以社会绝对秩序作为管治目标。比如说，根据《宪法》第41条和国务院的《信访工作条例》，老百姓可以上访，但地方政府认为，你到北京去上就是不稳定的因素。信访是民众解决问题和社会参与的方式，为什么把它说成是不稳定的因素呢？因为地方政府追求的是“刚性稳定”，它追求的是一种绝对的社会秩序。我认为追求这种稳定包含有巨大的社会风险。我们的政府应该转变观念，追求一种不会折断的，更加有韧性的稳定。

《新民周刊》:如何把“刚性稳定”变成“韧性稳定”呢？

于建嵘:一是要解决利益均衡和利益表达的问题。中国社会80％以上的矛盾是人民内部矛盾，也就是所谓的“人民币的矛盾”。要确保利益的均衡，使利益冲突不至于发展成大的问题，我们就要建立公平、公正的社会分配体制。

从刚性稳定向韧性稳定转变，首先是要解决利益问题，但最关键的不在于利益。我想一个真正稳定的社会，应该是一个在《宪法》框架内有民主、有真正利益表达的社会，这样问题就来了，怎么改？如果我们希望这个国家、这个民族能够顺利地发展，不进行政治体制改革是很难解决问题的。

对于政治体制改革我有一些想法。理论界最初对村一级的自治寄予了很大的希望，最后发现村一级不行，因为它并不是最基层政权。所以我现在思考的是，真正要改变中国的就是县，从县级政权做起，在县级政权进行真正的体制改革，这是有可能实现的一个目标。因为这样既不影响整个国家体制的变动，又能够为整个国家体制找出一条出路。

政改从县级做起

《新民周刊》:近一两年，中国在进行“省管县”的改革，这是您理想中的县政改革方向吗？

于建嵘:所谓省管县，目前多是指“省直接管理县(市)财政体制改革”，主要内容，一方面是扩大县级政权的财权，县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县(市)，县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩，减少地级市对财政资金的截留；另一方面是扩大县政权的事权，把原来必须由地级市审批、审核和管理的项目权限下放到县里，还提高了一些县级官员的行政级别，由厅级干部担任县长。这目前是县政改革的大方向。

“强县扩权”是一种行政上的分权，其问题是难以防范权力被滥用。海南省委书记卫留成就说，海南实行省直管县的体制，县(市)委书记的行政级别高(正厅级)，权力过于集中，班子内部监督和同级纪委监督较难。

要解决这个问题，需要实行地方自治。我认为，县政改革如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正的成效的，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。

《新民周刊》:“县政自治”与“省管县”的区别在哪里？

于建嵘:“县政自治”与“省管县”有一致性，就是要求扩大县级政权的权力，但最终的目标不同。县政自治下县政权的权力来源于根据法律所获得的自治地位，而“省管县”下，县政权的权力来源于省的授权。行政分权解决的是中央与地方的关系问题，政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。在这种意义上，“强县扩权”到“县政自治”是从行政性分权向政治分权的转变。

事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他认为县的自治权是相对独立于省的，而不是依赖于省的授权。

当年《建国纲领》中非常明确地说过，把县级政权做实，这个国家就可能找到一条路，因为所有县级政权是直接和民众面对面的，中央、省的政权都是管理官员。如果今天我们把县级政权做好了，就能为将来整个国家健康发展打下了伏笔。

《新民周刊》:那您心目中的县政改革，要改什么？怎么改？

于建嵘:有几个大方向，第一是落实《宪法》上的制度安排，做实人大代表选举。县内居民，不管是城市户口还是农村户口，一人一票，同票同权，选举出人大代表候选人，再通过候选人竞选，选举出人大代表。人大代表专职化，设立专用经费，在当选选区设立工作室，向其选民汇报工作，及时处理群众反映的问题。取消人大常委会，通过全体会议审议相关事项，人大主任也由人大全体会议选举产生。

第二，一个县的行政长官拿到人大来选，而不是组织的调派。应该在当地居民中产生，而不是从外地派任。当选的县行政长官在任期内不得升迁或调动，辞职的至少两年内不得担任公职。

为了解决目前执政党和国家机构的二元化运作模式的问题，在县一级未必要强调“党政分开”，反而可以实行“党政合一”。县行政长官应是党员，当选后同时担任县委书记，其行政权力要受人大的监督和司法机关的制衡，就一县之内的所有事项向居民负责。

第三，一定要进行司法改革，树立司法权威。现在不少问题都发生在这个环节，你要告，地方法院不给你立案，你只好去上访。中国要解决“刚性稳定”所带来的社会问题，要用司法权威来制衡基层政府。有司法权的制衡，司法能够承担起最后的社会底线，社会冲突的发生会少很多。

给民众一个明确的时间表

《新民周刊》:您曾经有一个提法，希望中国能够用十年的时间，从现在的体制过渡到直接选举县长。

于建嵘:县政要实现民主自治，就要开放民选县级领导人。考虑到中国目前的情况，我认为可以分为两步走。其一，按照现行体制，真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举，并使县级人民代表大会的代表专职化，再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官。其二，经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。

《新民周刊》:您觉得这个改革中最难的地方在哪里？

于建嵘:重中之重是达成基本共识，不管经济发展如何，政改一定要启动，从县级政权开始。经济有周期，不可能一直保持高速增长，我们不要对“中国模式”过分陶醉，过去十几年，中国的确发展很快，但也要看到，全世界的经济都在增长。政改不启动，以后经济还会有问题。

在改革的过程中，执政的人需要智慧，要通过改革，给民众信心。中国有两千多个县，可以先在十个县甚至一百个县做试点，十年再扩大到一千个县，再十年扩大到所有的县，以空间换时间，给民众一个明确的时间表。

在这个过程中，需要一个有品格的知识界，能够真正做到独立思考，通过批评与建议，推动改革朝前走。■