“大城管”：城市管理的自我救赎？

韩　永

每次走向小摊小贩,钟祥都有一种莫名的紧张。

在北京城管部门上班已经两年多了,他一直没有走出这种情绪。他总是预感,在把小贩的东西搬上车的一刹那,会有人在背后给他一下子。

与很多刚上班的新同事一样,他总是陷入一种逻辑的悖论中:小摊小贩不查不行,因为它实在有碍市容;但这样查也不行,因为没给人家留一条活路。

最近,钟祥在网上看到一条消息,住房和城乡建设部正在研究通过一项新的制度,或许会给那些无证小商贩带来一条活路。这一制度叫做“大城管”改革,其核心内容是:成立城市管理委员会,由市长任“一把手”,统筹各职能部门,实现城管的管理权和执行权统一。

“大城管”模式被普遍认为将化解城市公共空间管理矛盾,给予弱势群体更多可分享空间。据了解,目前该办法已开始向公众征求意见。

只是“堵”而没有“疏”

主管这项工作的官员,是住房和城乡建设部政策研究中心城市建设和管理研究处处长翟宝辉。他向《中国新闻周刊》澄清,这一制度,并非如媒体所说是住建部的意向,只是自己申请的一个研究课题。在媒体一股脑儿将这一制度扣给住建部时,他有点担心这一课题的前途。

钟祥所说的“留条活路”,指的是城管事务不再是城管局一家唱戏,而是由多家与基础设施和城市公共空间相关的部门一起组成一个“大城管”,共同解决城市管理难题。其成员包括建设局、园林局、市政局等。在有些较早试点的城市,比如江苏淮安,“大城管”甚至还包括了公安、民政和工商等权力机构。

“这就好办多了。”钟祥说,因为对于无证小商贩来说,解决问题要分为好几个步骤。“首先,如果家里确实困难,又符合有关标准,可以向民政局求助;家庭确实困难,不符合有关标准的,还可以找其他部门给条出路。比如由工商部门安排另外找个地方。”“上游和下游的问题解决了,留给城管局的压力就小多了。”

翟宝辉说,这一制度的初衷并不是专为流动商贩设计的,“流动商贩可能只占其业务的百分之一”。但他同时表示,这一制度的核心是建立一种协调机制,在资源充分整合的情况下,就能够为很多问题提供解决之道。

而在现有的体制下,城管只负责清理,不管清理的对象之前是什么状况,也不管清理之后他有没有新的谋生路径。在一个情绪密布的狭小的空间内,没有退路的双方最终只会把情绪推向极端化。

在钟祥当城管的前一年,2006年8月11日,流动摊贩崔英杰刺死了北京海淀监察大队的副队长李志强。当时,他认为这只是个偶然的事件,现在,他改变了这一看法。“如果只是‘堵而没有‘疏,这样的冲突早晚会发生。”

2008年6月份,他也有了一次這样的经历。当时他和同事正往车上搬一个烤红薯的桶,对方忽然间从腰间拔出刀来,疯了似地追着他和同事砍,他们连忙放下东西,开车逃命。后来从派出所得到消息,这个四五十岁的男人,家里养着两个病人,申请了几回低保都没有成功,又没有其他手艺,除了卖红薯,他没有其他的出路。

钟祥说,很多小贩的情况其实都和崔英杰差不多。在城管执法人员执意要砸掉他们唯一的饭碗时,就会逼出他们的“孤注一掷”来。“这跟人性不人性执法没有多大关系。在利益面前,态度甚至可以忽略不计。”

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞同样对人性执法的效果表示怀疑。“(城管执法)这里面当然有个合理和科学的问题,但不要把它推向极端。”牛凤瑞说。

城市管理中的人治色彩

流动商贩与城管冲突频仍的另一原因,与城管队员的编制和管理体制有关。

城管局成立的时间较晚,他脱胎于配合中央关于建设文明城市、卫生城市的评比活动而产生的监察大队。这是个从各大执法部门中抽调而来的“杂牌军”,在有重大检查和迎接重要活动时迅速成立,又在活动结束后恢复原状。这种状况一直持续到1997年。当年,国家把几种行政执法权合而为一,交给一个新成立的机构,就是城管局。

由于此时编制已被各行政部门瓜分,改革者对这一部门也缺乏足够的重视,致使城管局很多执法人员没有公务员的编制。按今年6月份因待遇太低而闹罢工的济源城管大队相关人士的说法,其公务员与非公务员之间的比例大约为1:4。在有限的财政拨款无力养活超编人员的情况下,通过罚款补足剩余的部分于是成为共识之选。

同时,这些非公务员执法行为的合法性也受到广泛质疑。按照相关法律规定,执法局的执法人员必须是公务员。其他人员如果代行执法,必须取得行政机关的委托授权。

翟宝辉说,“大城管”的改革,由于城管局在其中的重要协调地位,其成员理应取得公务员编制,“让事业单位人员在其中协调显得有点不伦不类”。

城管执法有很多的灵活因素,由于没有相应的法律制约,其工作范围非常不稳定,因而编制数量的确定也是个问题。“比如对于花费城管相当大精力的流动摊贩,”翟宝辉说,“就存在明显的‘看领导眼色行事的情况。有领导说,小商小贩你还不管一管,城管局就下大精力管一管。又有领导说要适当解禁街头流动商贩,就不敢管了。后来办奥运,又有领导说要管起来。”

城市管理中典型的人治色彩,也是翟在制定“大城管”制度时重要的考量因素。“在现有的体制下,我们还是要借助行政的力量,就是要发挥市长的作用。”“但这只是个过渡机制,最终目的还是依法行政。”

由于城市的发展水平参差不齐,牛凤瑞对制定一部法律的效果表示怀疑:“法律可能对一些城市适用,对另外一些城市则是隔靴搔痒。制定法律前,必须要充分估计到城市之间的差异性。”

权力扩张?

有学者对“大城管”中可能存在的权力扩张持警惕态度。

北京市民李懿亮说:“城管的职能本来已经泛滥,几乎无所不管。现在又在前面加了个‘大字,那要大到什么程度?”

翟宝辉承认,在“大城管”改革中,城管局的地位有所加强,“它事实上对城管委的其他成员行使一种监督的权力”。江苏淮安城管委每个月对成员单位进行一次考评,考评的得分高低与单位或领导的业绩挂钩,而考评的具体执行,大多由城管局的工作人员完成。

钟祥不是很认同城管权力过滥的说法,他认为城管的很多权力都是“被遗弃的权力”,“比如对流动摊贩的管理,其他部门都是唯恐避之而不及。”

翟宝辉认为,除城管局之外,可能还存在另外一种滥权,就是城市的领导人滥用城管的权力,来完成其心目中的城市规划。“比如市长想3～5天让城市大变样,也不是没有这样的例子。”

城管的对口管理也是关注的焦点。翟宝辉在大纲中建议,城管的行政指导机构,中央由住房和城乡建设部以城市建设司为基础,设立城市建设与城市综合管理指导司,或单独设立城市综合管理指导司;建议各省(自治区)由住房和城乡建设厅以城市建设处为基础,设立城市建设与城市综合管理指导处,或单独设立城市综合管理指导处。

虽然“行政指导机构”的说法非常委婉,还是有专家提出了异议。一位接受《中国新闻周刊》采访的业内人士说:“‘大城管,是协调政府内部的利益关系,而不是扩张某一个部门的权力边界。”

专家分析,“大城管”的改革尝试,只是明确“城管是什么,城管做什么”的第一步,要使城管彻底“摘帽”,要实现“执法型城管”向“服务型城管”的转变,要使城市公共空间管理与弱势群体利益达到平衡,出台《城市管理法》才是根本的解决之道。★