集体林产权制度的历史演变

冯丽伟　吴　颖

摘要：本文较详细的论述了我国集体林产权制度历史演变的过程。从建国初期没收、征收统一分配，到土地及林地林木重新入社，走合作化道路，又到八十年代初的“三定”、九十年代转轨时期的承包经营，林权改革走过了慢长的道路。

关键词：集体林 产权 演变

1 建国初期集体森林资源产权的法律制度

1950年6月30日，中央人民政府公布了《中华人民共和国土地改革法》，该法第十六条规定：“没收和征收的山林、渔塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之。为利于生产，应优先分给原来从事此项生产的农民，分得此项土地者，可少分或不分普通耕地，其分配不利于经营者，得由当地人民政府根据原有习惯，予以民主管理，并合理经营之。”这是土地改革中山林权属处理的最初法律依据。1951年4月中央政府发布的《关于适当的处理林权、明确管理保护责任的指示》，主要是为了在土地改革中做好山林的没收、征收和分配工作。1951年9月通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议(草案)》，以互助组为主要形式的互助合作组织迅速兴起，可以说是我国集体森林资源产权制度的雏形，并且顺应时代的需要很快向着更高级的形式发展起来。从1950年到1953年这一时期的特点就是政府采取强大的行政和政治权力，将没收的土地和林地等，按照“均田地”的思想分给农民，是强制性制度变迁过程，通过土地改革，广大农民分得了林地和林木，林农既是林地和林木的所有者，也是林地的经营者。这些制度的颁布实施，在当时极大的调动了广大林农的生产积极性，但由于缺乏实践经验，出现了分散经营，难以抵御自然灾害等比较突出的一系列问题。

2 “合作化”时期的集体森林资源产权法律制度

1953年12月中共中央通过的《关于发展农业生产合作社的决议》强调指出：“为了进一步提高农业生产力，党在农村工作的最根本的任务，就是要逐步实行农业的社会主义改造，使农业能够由落后的小规模生产的个体经济变为先进的大规模生产的合作经济。”1956年6月第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》该章程第二条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行——各尽所能、按劳取酬、不分男女老少，同工同酬。”这是进入合作化初期，由初级合作社逐渐向高级合作社转化的一个时期，林农具有的权益状况是个人拥有林地和林木的所有权、合作社拥有部分林木所有权和林地的使用权、收益权在林地所有者和合作社之间分配，森林资源产权主体并不是仅仅局限于林农，农业合作社虽然不具有所有权，但是对主体的收益权有很大的影响，森林资源产权的排他性进一步的降低。农村开展了山林入社工作，对农民个体所有的山权、林权进行改造，农民个人仅保自留山上的林木及房前屋后的零星树木的所有权，山权及成片林木所有权通过折价入社，转为合作社集体所有。1958年8月中共中央通过了《关于在农村建立人民公社的决议》，该决议得到了各地的积极响应，就是“一大二公”，林地林木所有权、使用权均属于集体所有，林农不再占有任何的生产资料。这是合作化的发展时期，人民公社化运动迅速兴起，在这个时期，不仅林木、林地，而且所有重要的生产资料都属于公有（国有或集体所有），国家和集体拥有森林、林木和林地所有权。使得产权集中化，高度共有产权，这时的产权残缺，产生高昂的强制成本、劳动组织成本和监督成本，林业效率明显下降，林业资源受到严重破坏。

3 “三定”时期的集体森林资源产权法律制度

1981年中共中央、国务院颁布了《关于保护森发展林业若干问题的决定》指出，“国家所有、集体所有的山林树木，或者个人所有的林木和使用的林地，以及其他部门、单位的林木，凡是权属清楚的，都应予以承认。由县或者县以上人民政府颁发林权证，保障所有权不变”、“要根据群众的需要，划给社员自留山或荒沙荒滩，由社员植树种草，长期使用。”并进一步明确指出，木材实行集中统一管理，木材不进行议购议销；集体林的采伐，由县林业行政部门发给采伐证，其他部门采伐自己经营的林木和社队集体采伐自用材，由当地林业行政部门按照《森林法》(试行)的有关规定进行审批，发给采伐证，无证采伐的，以破坏森林论处。这一文件颁布后，我国在集体林区实行了以“稳定山权林权，划定自留山和落实林业生产责任制”为内容的林业“三定”工作，广大林农分到了自留山，承包了责任山。联产承包责任制的实施使林农获得了林地承包经营权，而1985年，中共中央颁布了《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，放开木材收购市场，允许林农自由进入木材市场，木材采伐也不再受到政府的控制，林农获得了完整的收益权，但出现了滥发木材的现象，鉴于这种情况，1987年中共中央国务院发出了《关于加强南方集体林区森林资源管理，坚决制止乱砍滥伐的指示》，提出坚决实施“森林采伐限额制度”，木材收购由林业部门统一进行，对集体林的承包经营开始加以限制。在二十世纪八十年代初到八十年代末的这个时期，林农的权益变化幅度较大，并且较为频繁，联产承包责任制和自留山政策的实施使农民获得了林地承包经营权，对于自留山及其附属林木部分具有比较完整的所有权，但是由于集体林乱砍滥罚现象严重，中央政府出台的“森林采伐限额政策”导致林农的收益权和处置权重新失去，所有权权利束部分缺失。

4 “转轨”时期的集体森林资源产权法律制度

20世纪90年代初，随着我国市场经济体制改革的深入，各地开始探索林权改革的新路子，市场化运作不断涌现，主体呈现多元化倾向，集体森林资源产权内容进一步细分，林农权益的安全性和稳定性进一步加强。新《森林法》和《森林法实施条例》的颁布中共中央、国务院《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》的发出，为林权的市场化运作提供了法律和政策依据，使我国的集体森林资源产权制度改革更加活跃，如出现了如分林到户、集体经营作业阶段承包、林业股份合作制等新型经营模式，规定了林地的承包期可以延长到70年，允许使用权和经营权转让，允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式使森林资产变现，对宜林荒山、荒沟、荒沙、荒丘等荒地的拍卖工作也在全国展开，允许这些土地的用益权自由转让，这一时期的变革可以认为是集体森林资源产权制度的转轨时期，集体林主体呈现多元化倾向，集体森林资源产权内容进一步细分，林农权益的安全性和稳定性进一步加强。随着改革的进一步深化，相关的集体森林资源产权制度建设并没有配套，改革成果缺乏针对性法律法规的制约，仍需要在中央精神的指导下，开拓创新改革内容，完善改革配套措施，在法律的规范下建立健全现代集体森林资源产权制度。