中国战时生产局成立始末

许海芸

1944年末，在第二次世界大战逐步进入尾声、世界反法西斯战争即将取得最终胜利的时候，“中国战时生产局”在中国的战时陪都重庆成立。这一机构为何产生?其主要职责和任务是什么?它又为抗战的最后胜利做了哪些工作呢?

一

太平洋战争爆发后，为了对付日本法西斯这个共同的敌人，中美两国结成军事战略同盟。但由于推行“先欧后亚”的方针，美国将主要力量集中于欧洲战场，对日本则主要依靠中国进行牵制，因此牵制日本大部分兵力的中国战场对美国来说无疑具有重要意义。为加强中国战场的力量，以便美军在太平洋战场展开攻势，美国给予中国大量经济援助，并派遣各种顾问团和代表团来华工作。美国给予中国经援的背后还有一个更为深刻的政治目的，那就是扶植中国，使其成为与美英苏并列的世界四强之一，并成为美国在亚太地区忠实的盟友。用罗斯福总统的话说，就是“我们不仅视中国为进行战争的伙伴，而且将视中国为和平时期的伙伴”。

中国方面，随着世界法西斯势力灭亡命运的逐步明朗化，蒋介石的抗日态度越来越消极，他一方面想把抗日重任交给美国，以竭力保存自己的力量；另一方面积极从事反共活动，用精锐部队封锁中共。由此造成的后果是，在世界反法西斯的欧洲和北非战场节节胜利的情况下，中国正面抗日战场却节节败退。1944年4月，日本发动了打通中国南北大陆交通线的豫湘桂战役，仅用8个月时间就占领了河南、湖南、广西、广东、福建等省的部分乃至大部区域，146座城市、30多个机场、20万平方公里的土地陷于敌手，国民政府军队的损失更是高达总兵力的三分之一左右。

伴随着军事上的失败，后方经济也几近崩溃。中国的工业基础原本就很薄弱，由于东部沿海工业较发达地区的沦陷，国家经济实力更是遭到极大削弱。在资源委员会和工矿调整处的努力下，经过几年的苦心经营，后方工业才逐渐形成一定规模，然而与抗战时期的巨大需求相比仍是杯水车薪。随着豫湘桂战线的溃败，后方工业基础也遭到毁灭性打击，国统区生产萎缩，通货膨胀日益严重，人民生活窘迫，经济状况日趋恶化，很多工厂相继关闭，兵工厂及一般工厂的生产能力仅达到正常时的20％至50％。

面对国民政府的军事溃败、经济状况的严重恶化以及政治的日益腐败，中外舆论纷纷抨击蒋介石与国民党政权腐败无能，连担任盟军中国战区参谋长的史迪威将军也承认：“国民党是腐败、失职、混乱、经济困窘、苛捐杂税、空话连篇、没有行动、囤积、黑市、与敌通商。”这些情况更进一步激起了人民的普遍不满，国统区掀起了废除国民党一党专政、建立民主联合政府的民主运动热潮。以上种种情况对重庆国民政府来说，真正是“处境艰危，殆为抗战以来所未有”。

二

面对这种局面，无论是出于战时军事上对抗日本的需要，还是为了谋求战后在亚太地区扶植盟友的目的，美国显然不希望看到国民政府崩溃。而对蒋介石来说，此时获得美国援助也显得尤为迫切。在孔祥熙、宋美龄等人的游说下，罗斯福总统决定派遣代表赴华了解中国经济状况，设法扩大对华援助，帮助国民政府渡过危机。1944年9月，罗斯福总统派赫尔利和纳尔逊两位特使以总统私人代表的身份来华，分别调查中国的政治和经济状况，其中纳尔逊的来华与中国战时生产局的成立有着密不可分的关系。

时任美国战时生产局局长的纳尔逊是一个精明强干、行事果敢的人，以讲求“迅速”和“效率”的工作态度而闻名。他曾是美国最大商品销售公司——西尔斯·罗伯克公司的负责人。1933年受罗斯福政府罗致，兼任国家复兴局的规程执行人，此后历任纺织工资委员会顾问、国库署主任、国防咨询委员会购料顾问、生产管理局购置司司长等职，因工作业绩优良，备受罗斯福总统信赖。太平洋战争爆发后，罗斯福总统为适应战时军需生产的发展和需要，于1942年1月成立美国战时生产局，纳尔逊成为战时生产局局长的当然人选。他上任后，把分散在全美各地的工厂组织起来，使各个工厂个别的生产变为有计划的生产。在他的管理下，全国军工民用企业的生产和运输不仅适应本国战时所需，而且能支援其他盟国，因此获得了罗斯福总统极高的评价，认为他“担任战时生产局长职务，对于增产物资极具成绩，今已达到不仅保持增产，且可资恢复和平之用”。

肩负着罗斯福总统“了解中国当前经济局势，并予以适当决策”的使命，纳尔逊一行于1944年9月6日飞抵重庆，一同前来的还有其特别助理洛克和杰克伯逊。到达重庆的当日下午，纳尔逊就在中外记者招待会上表明了此行的目的为“如何在最短期间将日本击溃”。随后几天里，纳尔逊分别与蒋介石、宋子文、翁文灏多次商讨中国经济问题，还与其他国民政府军政要人、美国驻华大使、执行租借法案驻华代表、资源委员会专家、中国金融界商界及美国在华企业代表等举行会谈，并参阅了中方提供的各种经济资料。据当时的报纸报道，纳尔逊一行几天来“工作之情形，甚为紧张”，“每日均在举行会谈与研究资料之繁忙情形中”。

经过连日来的了解和分析，纳尔逊将阻碍中国战时生产发展的因素归结为三点：一是过于紧缩的财政政策；二是恶劣的交通运输状况；三是缺乏对私营企业的支持和保护。9月19日，在与蒋介石就中国经济问题的讨论中，纳尔逊将上述观点和盘托出，得到蒋介石的认同。纳尔逊随后向蒋介石提出解决办法，即在中国成立战时生产局。他对蒋介石说：“战时生产局应直隶于阁下，由阁下自己随时留心决定其政策”，“战时生产局之目的为增加战时所需要之生产，负指挥监督及联系各公私生产机构之责，但不由自己直接管理”。关于战时生产局的工作职责，他提出应包括以下六个方面：第一为关于军火及民用必需品生产的事项；第二为关于上述物品的运输事项；第三为关于支配原料的事项；第四为关于战时生产之物品标准化及技术改进的事项；第五为关于征用物资的事项；第六为关于保留军用物资的事项。纳尔逊还向蒋介石介绍了自己关于中国战时生产局组织构成的设想，深得蒋介石赞赏。针对蒋介石密切中美合作的要求，纳尔逊提议在战时生产局局长之旁设立一个“中美联合生产委员会”，必要时中国可派遣代表参加美国战时生产局。

在此次会谈中，蒋介石不仅对纳尔逊的设想和建议表现出极大的兴趣，而且三番五次地推崇纳尔逊，希望由他来主持中国战时生产局，并认为这是“此事成功之关键”，“无君主持必不成功”。蒋还进一步提出，希望纳尔逊不仅为战时生产局总顾问，更为国民政府主席经济总顾问，“愿将中国经济全权无条件地付诸于君”，“君之来华，为中国最大之希望，如君不来，中国似无希望”，充分反映了蒋介石对通过美国经济援助复苏中国经济以摆脱当时困境的热切期盼。

9月24日，纳尔逊结束了第一次访华行程返回美国。他向罗斯福总统汇报了访华结果，并提出自己

的看法。罗斯福基本同意他的建议，批准成立“中美联合生产委员会”。

三

1944年11月16日，经蒋介石批准，中国战时生产局成立。该局设于重庆三路305号中央无线电器材厂内，由中国第一位地质学博士、时任经济部长兼经济部资源委员会主任委员的翁文灏为局长，彭学沛为副局长。

根据战时生产局组织法规定，战时生产局隶属行政院，受军事委员会的组织监督。其组织结构以纳尔逊的设想为基础而建立，共设8处：1，秘书处，下设总务组、机要组、编纂组，负责本局设施方针之建议编拟及公布、工作进行之考察、设置分支机构及其职掌之汇总审议等；2，优先处，下设需要组、分配组、国际物资总账组、研究组，其主要职责在于决定各项物品的缓急，依照需要及生产优先委员会审定的生产方案和优先次序，与局有关各处及需要机关商定办法并予以执行；3，材料处，下设矿冶组、煤焦组、电力组、液体燃料组、化工组，负责主要原料及半制品供需情形的调查、节用并减少其次要用途方法的建议、增加供应改良品质及增进效率办法的拟议等；4，制造处，下设机械组、电工组、运输品器材组、纺织组，负责主要制造品供需情形的调查、节用并减少其次要用途方法的建议、增加供应改良品质及增进效率办法的拟议等，非自行制造，而是一个联系机构；5，军用器材处，下设军用器材供应组、军用器材生产组，负责为有关战时生产及运输事宜与军事机关及外国军事联络代表联系，会同各处提供增加国内军用器材生产的方法，筹集可在国内生产或需在国外采购的军用器材相关资料等；6，运输处，下设分配组、运务组，负有与运输机关联系之责，依照运输优先委员会的决定，掌理国内战时生产运输物资运输、国外器材内运的优先分配和执行；7，采办处，下设国外物资组、国内物资组、民用物资组，依照需要及生产优先委员会的决定，负责重要物资的采办、储备、保管等，非自行采办，而是各部采办的联系机构；8，财务处，下设调度组、出纳组、账务组，负有与财政金融机关联系之责，掌理战时生产及储备所需资金的调度、出纳、财务记录的保存等。

战时生产局内还设有若干个委员会，如为咨询和提供意见而设立的审议委员会，为获得有关战时生产技术问题的意见而设立的技术委员会，为集思广益得到各方面的建议和协助而设立的各种顾问委员会，为处理战时生产所需资金而设立的战时生产财政务委员会，为审定国内外运输优先分配而设立的运输优先委员会，为审定物资的生产计划、优先次序、购储方案等而设立的需要及生产优先委员会，还有为密切中美两国战时生产方面合作而成立的中美联合生产委员会。

除设于重庆的总局之外，战时生产局还设有西南区、西北区和中南区三个办事处(中南区办事处后撤退至重庆)及专员办公处，协助处理各地有关战时生产事宜，并负有向总局报告、联系总局与各地厂矿之责。

1945年1月，行政院下令将液体燃料管理委员会和隶属经济部的工矿调整处及燃料管理处划归战时生产局管辖(2月又决定将工矿调整处裁撤，原有事务归并该局办理)，从而将煤焦、液体燃料和民营工矿业也纳入战时生产局的管理范围。

四

中国战时生产局成立后，为解决战时生产方面存在的问题，达到“军用及主要民用物资之最大生产”的目的，采取各种措施，开展了大量工作，归纳起来主要包括生产资金的筹措、国内物资的增产、国外物资的采办等三个方面。

充裕的资金来源是生产发展的重要保障，也是战时生产局急需解决的突出问题。本来依照纳尔逊的提议，是由战时生产局拨款向各厂矿定货生产的，却遭到主持财政部工作的孔祥熙的竭力反对。孔认为支付如此庞大的款项会加速通货膨胀，主张将中央、中国、交通、农民四行的生产贷款权暂时交给战时生产局代为行使。纳尔逊对此表示反对，认为国库付款才能鼓励生产，银行贷款在还本之外还要加收利息，那才真会加速通货膨胀。由于财政部坚持己见，纳尔逊无奈，只得按照孔祥熙的办法行事。

1944年12月中旬，战时生产局与交通、中国、邮汇、中信四行局签订了透支100亿元的合约，专供战时生产局订货、垫款、购储器材及转垫各厂扩充设备使用，生产事业经常所需的周转资金则由各行另行借贷，同时该局派代表参加四联放款小组会，以便联系。1945年1月，战时生产局公布了垫助资金办法，将垫助资金分为短期垫款和长期资金两项：凡政府机关及国营机构为实行该局核定生产程序需要追加预算或增资而未能及时领到款项时，可向该局申请垫款；公私合营或民营事业经该局认为必要，也可得到资助款项，以资周转。截至1945年6月底，这项透支款项支出总额达782480余万元，其中代政府机关定货垫付定金占38.9％，垫款协助生产机构占17.8％，贷款增加生产设备占22.9％，购储急要器材占18.1％，其他垫款占2.3％，对促进战时生产、保障生产所需资金起到了积极的作用。

战时生产局通过向政府及私营企业定购军需产品及民用生活必需物资来刺激生产，即预先向各厂家定制器材，并事先支付定金，再随时会商军政部及其他需要机关予以定购。至1945年3月，计定购工兵器材约110万件，制造所需之钢铁材料1230吨以及非铁金属、轻钢轨、轻便矿车及其他汽车配件、纺织品、化学品、木料等，总共订价23亿余元。战时生产局还大量购储与作战有关的物资，以备将来需要机关之用，并以此鼓励生产。至1945年3月，为这类购储事宜所付的定金及价款达1.64亿余元。此外，为充分利用公有设备及通过美国租借法案获得的物资协助生产，战时生产局于1945年3月公布了《工业设备租贷办法》，将工业设备以一定租金租借给需要的厂矿，并与之订立规约，规定其具体用途、生产目标及其他必要条件，以增加生产能力。为促进技术上的改进，战时生产局一方面厘定制造规范，使一切成品可集中检验及标准化，一方面自美国聘请行业专家分赴各厂矿实地指导技术改进。对于需要的原料及器材而国内不能自制者，战时生产局提倡利用代替品或由国外输入，同时奖励研究试制。

为了满足战时工矿业生产的需要，对于国内不能自制或缺少的器材，战时生产局还通过审查办理以现款、借款向国外购料或租借法案内申请等两种方式帮助所需厂矿购买运人。对于以现款或英美信贷购料的业务，战时生产局通过采办处的国外物资组予以办理。凡需申请者，须先将购料单送战时生产局审核，由该局依照印度政府原定办法，汇向印度办理购运手续，并通知中印运输机构分配运输吨位予以承运。对于租借法案物资的申请，由战时生产局需要及生产优先委员会审查各机关单位递交的申请清单，再送请美主管机关核定。由于各机关单位申请器材物资的数量、价款较多，受战时条件的种种限制不能尽数满足，战时生产局以三条原则作为审核的标准：一为与实际需要相符，二为国内无法自制，三为在运输能力的范围内。截至1945年3月，该局代各机关询购案共计33074件，调查各机关申请器材案共计4386件。

1945年8月15日，随着日本战败投降，第二次世界大战结束。战时生产局局长翁文灏面呈蒋介石停止生产局工作，专办生产局结束事宜，即停止付款定货，专心催收定货，结清本息，交还银行。1945年11月26日，国民政府最高经济委员会第一次会议通过决议，撤销战时生产局。12月5日，行政院下达训令，要求战时生产局办理结束事宜。1946年3月底，中国战时生产局正式宣告结束，从而完成了其短暂而重要的历史使命。