农民工“市民化”进程中社保险种选择的障碍与对策研究

谢小青　冯桂林

摘要：有关农民工社会保险的险种、实施等制度或政策层面的设计，不仅关系到农民工切身利益能否得到保护，也关系到农民工“市民化”以及我国和谐社会和全面小康建设能否顺利推进。当前。农民工社保险种选择中的问题，突出表现在工伤和医疗保险覆盖面低，养老保险机制缺乏，失业保险难以实施，生育保险进展缓慢，社会救助层次尚低等方面。其成因，既有法制因素也有经济因素，既有行为因素也有观念因素。政府要深度推进农民工社会保险参保扩面，应当创设地区间社会保险参保联动机制，构建社会保障工作协调机制。形成完善的社会保险系统机制。全面打造农民工的社会救助制度。

关键词：农民工：社保险种选择：对策研究

中图分类号：C91文献标识码：A文章编号：1003-854X(2009)07-0135-05

当前，有关农民工社会保险的险种、实施等制度或政策层面的设计。正在逐步展开。实践证明。这一进程的速度和成效不仅关系到农民工切身利益能否得到保护。也关系到农民工“市民化”。以及我国和谐社会和全面小康建设能否顺利推进。一般来说，农民工社会保险机制的构建和实施是一个渐进性发展过程。只有妥善解决农民工社保险种选择中存在的问题，才能为促进进城务工的农民工真正融入城镇社会并享受与城镇居民同样的“市民待遇”开辟道路。使农民工进入城市以后享受与城镇居民相同的就业与社会保障政策，从而安居乐业。它不仅需要经济的充分发展。同时也需要行政管理系统的多方疏导，以及不同利益群体的积极协调。因此我们需要及时了解和把握农民工社会保险事业的发展进度、成功模式及存在的问题，深入分析其基本特征，特别是要认真探讨存在问题的成因，这对于加快农民工“市民化”进程是十分重要的。

一、农民工社保险种选择的现状和特点

当前，农民工对社保险种的选择取决于其进入城镇后的收入状况和所面临的社会风险。农民工的收入状况主要是由其进入城镇后的就业模式决定的。虽然农民工在城市生活面临着各种社会风险，但是由于他们大多从事操作简单、劳动强度大、危险性高、稳定性差、流动性强和收入偏低的工作，导致其缴费能力严重不足，这直接影响着农民工参加社会保险项目的意愿和对社保险种的选择。据统计。目前在湖北省内就业的农民工有311万人，跨省就业的有709万人。他们主要分布在建筑、制造、采掘、餐饮等行业，为湖北省乃至全国经济和社会发展付出了辛勤劳动。农民工的社会保障问题是农民工“市民化”的重要组成部分。全面推进农民工的社会保障机制建设，事关经济社会发展全局，既是维护社会公平正义，促进社会和谐稳定的需要。也是深入贯彻落实党的十七大精神。着力解决民生问题的具体体现。

目前，就全国而言农民工总数已经达到2亿人左右，湖北省也已达到800万。这些依靠工资收入为生的农民工除了依然是农民身份外。其职业特征已经与城镇工人没有什么区别，土地对他们的保障作用日益弱化，其在养老、医疗、工作等方面所面临的风险与城镇工人无异。但是由于身份和就业模式的原因，农民工对于城镇工人所享有的各项社会保险存在着有差别的参保意愿，这也决定了农民工对社保险种的选择具有下列特点：

(一)工伤保险意识明显提升

近年来，在各级政府的大力宣传和积极引导下，农民工对工伤保险的参保意识不断增强。截止2007年12月，湖北省参加工伤保险的农民工达60.5万人，比上年底的13.2万人增加47.3万人，增长率达358％。同期，全国参加工伤保险的农民工人数为3980万人，比上年末增加1443万人，增长率为56.88％。

农民工的工伤风险分为工伤事故和职业病两类。工伤事故对农民工的伤害是即时的，也是最惨烈的：职业病对农民工的伤害则具有不可逆性、隐蔽性和缓发性，甚至潜伏在人体内若干年后才显现出来，并且可能产生后遗症。农民工主要集中在建筑、制造、矿山开采等高危行业，大多从事苦、脏、累、险、毒等工作，是工伤事故和职业病高发群体。而有的企业设备陈旧，管理粗放。不投入基本的安全设备，不进行基本的安全知识培训，不提供基本的劳动保护用品，导致工伤事故频发。据有关资料显示，我国每年与工伤直接相关的事故死亡人数超过1.5万人。而且这些死亡人数中大部分是农民工，如建筑施工生产安全事故受害的90％是农民工。

在劳动关系中农民工处于弱势一方，为了推卸工伤事故责任，相当一部分企业主不与农民工签订劳动合同，部分签订的劳动合同还常附加“生死免责”的条款。由于工作现场粉尘、噪音严重超标，极易对农民工的身体造成慢性伤害，企业主对于慢性中毒职业病，往往采取“岗位互换”、“试用期”或签订短期合同等做法推卸、转嫁其所应承担的赔偿责任。因为劳动场所和工作岗位经常互换，导致农民工在发现自己患职业病时，却无法提供明确的证据证明所患职业病的时间和地点，更无法追究某个企业主的责任。

(二)医疗保险观念大为增强

农民工个人抵抗疾病风险的能力非常有限，为了增强抵抗疾病风险的能力，农民工越来越重视参加医疗保险。截止2007年12月，湖北省农民工参加医疗保险比上年底增长68％；同期，全国参加城镇医疗保险的农民工增长32.28％。湖北省农民工的医疗保险参保率涨幅远高于全国同期水平。

农民工个人抵抗疾病风险的能力较低，这主要是因为：第一，劳动时间长、劳动强度大、工作条件和工作环境恶劣是农民工工作的特点，长期从事此类工作，将会严重透支农民工的身体健康。第二，农民工的安全卫生条件无法得到有效保障。由于大多数农民工的收入不高，为了尽可能地节约在城市的开支，其吃、穿、住、行的条件异常恶劣。农民工在城市的居住地或是建筑工地潮湿阴冷的工棚，或是城乡结合部的农居，生活垃圾随意堆放、生活饮用水未经过消毒处理等问题时刻都在威胁着农民工的身心健康。第三，在受到疾病侵袭时，以青壮年为主的农民工。往往依仗着年轻、体质好而根本不去就医或找一些江湖游医疹治。这将导致病情延误甚至危及性命。一旦患了大病，不但会丧失收入来源，而且还要筹集大笔资金医治疾病，将使得农村家庭因此而因病返贫或因病致贫。

(三)养老保险举措亟待落实

与其他风险比较而言。老年风险具有确定性和规律性。近年来，农民工的养老保险参保率呈现不断上升的趋势。2007年末全国参加基本养老保险的农民工人数为1846万人，比上年末增加429万人，增长率为30.28％。湖北省不断改革探索农民工参加养老保险的举措：一种是与用人单位签订了劳动合同的农民工，用人单位必须保证其享受与城镇职工同等养老保险待遇：另一种是灵活就业农民工，按城镇灵活就业人员参保办法参加养老保险，享受待遇与城镇职工一致。这对农民工参加养老保险起到了有力的推进作用。据统计，目前潜江市参加养老保险的农民工

有15989人，参保率达63.2％；汉川市农民工养老保险的参保率已经达到85％。这两地参保农民工的状况在湖北省较有代表性。

由于身份和就业模式的原因。农民工面临着比其他群体更为严峻的养老风险，其养老保险问题倍受关注。农民工在城市中从事的主要是繁重的体力劳动，其创造财富的能力将伴随年龄的增长而递减，直至退出劳动力市场。外出务工的农民工已经将自己的土地常年转包给他人。一旦在城市失业而重返农村，将失去生活保障。农民工外出务工主要是为了谋生和养家。很少考虑自己的养老问题。总之，一方面是只顾眼前生计而无暇顾及长远。另一方面则是目前养老条件的缺乏。基于上述情况，农民工的养老问题尚存在较大的风险。湖北省目前已经进入和即将进入老龄阶段的农民工在300万至400万左右，而且随着时间的推移，这个数字还在逐年扩大。他们与农村已有的老年群体汇合后，正在构成湖北省农村日益庞大的、缺乏养老保障机制的老年群体。显然这是一种十分严峻的现状。

(四)失业保险参保率尚需提高

近年来，失业保险已经逐渐为农民工所关注。2007年末全国参加失业保险的人数为11645万人，比上年末增加458万人。其中，参加失业保险的农民工人数为1150万人。进城务工的农民工与城镇职工相比较而言，更容易遭受失业风险，其原因在于：

第一，农民工获得的技能培训较少，不能适应市场的需要，难以顺利实现就业与再就业，面临着较大的失业风险。一方面，农民工大多数从事短期的工作，其工作目的非常明确，即获得劳动报酬，他们中的一部分人缺乏参加技能培训的意愿；另一方面，雇用农民工的单位，大多数是实力较弱的中小企业、私营企业或者其他非正规部门。他们为了获得短期利益，从主客观上都不愿意为农民工提供技能培训。

第二，农民工的户籍身份和就业模式。导致其无法获得应有的社会保障。中国传统的户籍制度客观上造成了城乡居民的差距，即使农民工进城务工多年也不能够取得城市户籍，不能享受与城市居民同等的各项优惠政策、社会福利和保障。农民工的就业模式一般都具有低收入、不稳定、非正规就业等特征。很少有企业愿意为其提供参与社会保障的条件，在这种情况下，农民工就不能参与到社会保障体系之中，农民工随时都面临着失业风险。一旦失业，农民工就会暂时或很长时间成为无业游民，又因其没有其他经济来源：生活将会失去保障。

二、农民工社保险种选择中存在的问题及其成因

农民工社保险种选择中的问题，突出表现为工伤和医疗保险覆盖面低，养老保险机制缺乏，失业保险难以实施。生育保险进展缓慢，社会救助层次尚低，几乎涵盖农民工社会保险的全部领域。由于诸多因素的错综交织和相互制约。导致农民工社会保险事业发展迟滞，延缓了应有的发展进程。

(一)存在的问题

1工伤保险和医疗保险的覆盖面仍然较低。目前，工伤保险和医疗保险是农民工最迫切需要保障的两个险种。虽然湖北省在农民工参加工伤保险和医疗保险方面取得重大进展。参保人数有了大幅增加，但从覆盖面来看仍然较小，工伤保险和医疗保险参保率分别是19.5％和18.8％。武汉市现有农民工近100万人，截止2007年9月底，参加工伤保险的农民工只有25747人，参保率仅为2.57％。农民工发生工伤事故得不到及时治疗和经济赔偿，农民工因病返贫的现象还屡有发生。

2养老保险制度的实施依然形势严峻。据统计，农民工跨省流动作业的超过50％，在一个企业连续工作三年以上的不到30％，在一个地方工作不到一年的占40％。这与养老保险的缴费长期性形成了一对矛盾。在开展农民工养老保险最早的深圳市，目前享受养老保险退休金的12，74万人中，非深户籍仅230人，真正享受养老保险待遇的农民工少之又少。由于养老保险关系异地转移接续困难。农民工流动或回乡时一般都选择退保。资料显示，全国农民工平均退保率达40％，仅2007年。深圳市就有83万名农民工退保。从总体上看，农民工养老保险未能真正发挥其“老有所养”的保障功能，尚缺乏完整的制度设计。

3失业保险和生育保险的参保人数十分有限，二者均为农民工社会保险中的弱势险种。武汉市农民工失业保险和生育保险参保率分别为2.36％和3.73％。而农民工是失业率较高的群体，据调查，武汉市近三分之一的农民工曾遭遇过长达半年或半年以上的失业。同时，城市高昂的子女生育费用也让广大育龄女性农民工对于在城市生育望而却步。根据湖北省的相关政策规定，这两项险种的保险费用由用人单位缴纳，农民工无需缴纳任何费用而可享受相关待遇。扩大这两项险种的覆盖面，对于提高农民工参保积极性，充分感受社会保险的保障功能和政府的关怀，具有重要意义。

4社会救助制度尚未覆盖农民工整个群体。我国已基本建立了惠及城乡的新型社会救助体系，针对城镇居民，有城市居民最低生活保障制度，针对农村居民，有农村低保制度。而农民工群体，在社会救助制度上还存在空白，由于他们是农村户口，在城镇就业的特殊身份，针对城镇居民和针对农村居民的社会救助制度均未能将他们覆盖其中。

(二)成因分析

1法制因素。我国现行针对农民工的社会保障制度仍不够健全，主要表现在：(1)立法上不够完善。就我国现有法律而言。调整劳动关系和社会保障关系的法律体系都不够健全。与《劳动法》相配套的社会保障、劳动监察等方面的法律仍然不完善，导致农民工的各项权益得不到有效的法制保障。(2)社会保障、劳动监察等方面的法律大多是地方立法，层次低、效力弱，而国家立法少。(3)地方立法无法满足农民工在各地流动又能实现社会保障关系接续的需求，各地在社会保险的险种设置、缴费主体、缴费比例以及享受标准等方面缺乏一致性。(4)农民工社会保障制度实施效果并不理想，存在着参保率低、退保率高、无法转移等突出问题。这主要因为：一是为了降低用工成本，企业大多不愿意为农民工办理社会保险；二是缴费的基数大、费率高，农民工缺乏支付能力；三是农民工认为其缴费年限难以达到制度规定的享受条件。而不愿参保。

2经济因素。社会保障水平取决于社会经济的发展状况，伴随我国社会经济的不断进步也必然对社会保障项目提出新的要求。我国大约有七成的农村人口，其中农民工占近15％。国家认为给予了农民土地承包权，农民可以利用土地的产出能力和流转承包价值获取生存保障。但是，目前土地是不具备社会保障功能的。农民工钟摆式流动于城市和农村之间，无暇顾及农村土地的耕作，即使把土地转包于他人，所获租金收入也难以支付其社会保障账户中个人部分的缴费。农民工的就业和收入都不稳定，使他们无力参保社会保障项目。

3行为因素。从社会心理学的归因理论来看，农民工社保险种选择中存在问题的成因，与

社会公共管理部门及相关群体的行为意识密切相关。例如，从执法上看，由于户籍制度的影响，农民工在城市居留多久都无法改变其城市流动人口的身份，一部分城市政府部门和居民歧视农民工流入城市，以致在执法上出现不公平、不公正的现象，严重侵犯农民工的合法权益。从维权成本上看，农民工的经济收入有限，一旦他们的合法权益受到不法侵犯，想维护自己的合法权益时，却无力支付维权的成本。从信息传递上看，用工单位在相关政策法规宣传教育上的缺位所形成的信息不对称现象，导致政策不能及时惠及农民工群体，于是农民工中出现了对社保险种内容知晓不及时、对社保险种推行效果反馈不及时等问题。这些行为因素给相关的法制建设工作带来了负面影响。

4观念因素。农民工的文化素质相对较低，现代法制观念淡薄，缺乏安全卫生防护知识，不了解从事的有害作业情况，对恶劣的就业环境缺乏向企业主争取改善的主动性和维权意识。当权益受到损害时，他们也无法采取有效途径和办法维护其合法权益。还有为数不少的农民工不信赖现代保障制度的风险分散承担功能，过于注重追求即期收入，不愿意参保缴费，为农民工对社保险种的选择带来主观障碍，这也成为部分用人单位不为其参保缴费的理由。

三、政府深度推进农民工社会保险参保扩面的对策

(一)创设地区间社会保险参保联动机制

针对农民工的社会保障问题，政府应建立地区之间社会保险参保联动机制。这种参保联动机制的构建，一方面体现了关注民生，维护民利的政府服务宗旨，另一方面也是推进农民工社会保险事业发展的需要。因为，从我国的国情出发。由于区域间经济社会发展不平衡，农民工的社会保险实施存在明显差异，需要专门机构加以协调；另一方面，农民工的流动性质、组织状态和维权能力，也需要专门机构加以协调。在参保联动机制构建的初期，可以先行试点，在取得经验的基础上再逐步推开。例如，在农民工外出务工比较集中的省、市，设立农民工维权联络处或工作站，并派专人常驻，加强与当地劳动保障部门的衔接和配合，积极帮助外出务工的农民工办理社会保险。还应采取跟踪服务的方式，帮助外出务工的农民工参加当地社会保险。

(二)构建社会保障工作协调机制

如果说创设地区间社会保险参保联动机制属于外部的区域间的工作模式，那么在地区内部，各地应建立由农业、劳动、民政、财政、工商、税务等部门参加的农民工联席会议领导小组和农村劳动力转移工作领导小组，各乡镇也应分别成立相应的协调机构和工作班子，形成党政领导亲自抓、工作班子具体抓、成员单位配合抓、社会各界共同抓的社会保障工作协调机制。在工作运行上，制定相关政策措施，协调处理各种问题，形成政府宏观引导、部门各司其职、社会各界关心支持和参与农民工社保工作的良好局面。

(三)形成完善的社会保险系统机制

建立和完善农民工的社会保险制度，必须结合农民工的特点、经济实力、用人单位的承受程度，有计划、有步骤地稳步实施。在制度设计上，要考虑农民工工资收入较低、参保能力有限等因素，从低费率、广覆盖、可转移、能衔接的原则出发，逐步将农民工纳入社会保障安全网。

1尽快建立农民工的工伤保险制度。当前，工伤保险是农民工最迫切需要且操作性强的社会保险项目，从频繁发生的农民工工伤事故以及由此导致的众多的劳资纠纷来看，农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保险项目尽快优先得到确立。推行农民工的工伤保险制度的关键在于，首先确保工伤事故高发行业的农民工尽快参保，并扩大工伤保险覆盖面。可以考虑在实行差别费率的基础上，根据企业每年的实际事故发生率及事故严重程度(排除不可控事件的因素)确定其风险等级，对不同风险等级的企业相应地扣减或增收保险费，以有效激励企业积极预防工伤事故。在制度运作上，还应实施“一次性工伤补助待遇”。从而减少劳动争议。

2努力完善农民工的医疗保险制度。当前，应当积极建立农民工大病医疗部分的社会统筹保障机制，在此基础上，对农民工医疗保险分层次、分类别地实行社会统筹。大病医疗保险是建立农民工医疗保险的第一层次，即住院医疗。该项目可以由政府主办，以社会保险形式确立。不设个人账户。实行社会统筹。应视城市农民工平均收入水平相应调整医疗费用报销的“起付线”、“封顶线”，医疗条件和付费标准等都应考虑农民工的特殊性。若农民工支付不起在城市治疗的高额医疗费用，可允许其选择合作医疗，这是农民工医疗保险的第二层次。该项目与大病医疗保险实行梯度衔接，设置个人账户，或一次性提供住院医疗费用补贴，或设置医疗费用报销上限，减轻农民工医疗负担。农民工合作医疗制度可以挂靠城市的社区医院或职工社保定点机构。也可以与试点的新型农村合作医疗制度对接。

3积极推行农民工的基本养老保险制度。农民工养老保险制度旨在建立一个最终能够针对全体居民的养老保障制度，目前需要实施过渡性的农民工养老保险办法。当前我国养老保险制度由基本社会保险、企业年金计划和个人储蓄保障三个层次构成。农民工过渡性养老保险应是以基本社会保险为主、个人储蓄保障为辅的架构。坚持低水平、低缴费率、低保障待遇的原则⑥。农民工参保和缴费可以类似于城镇灵活就业人员的养老保险制度，自由选择缴费档次，在保险关系转移接续方面应给予多种选择：或转移接续：或通过本人申请一次性支付个人账户中本人缴费的本息，并终止保险关系，再次参保时，重新计算缴费年限。各地劳动保障部门应建立统一的可流转的农民工个人账户信息管理系统。负责管理农民工养老保险。

(四)全面打造农民工的社会救助制度

在建立农民工社会保险的同时，应建立农民工的社会救助制度。事实上，在农民工就业存在极大风险的情况下，很多地区的农民工正在形成新的弱势群体。而弱势群体的救助仅仅依靠农民工内部自身的力量，抑或城市居民等其他社会力量的临时性救助是远远不够的。因为内部自救的能力十分有限，外部救助的努力又常常具有偶然性和巨大弹性。而农民工现象又不可能在短时期内消失，因此农民工的制度化救助机制的构建势在必行。只有制度化救助才能最大限度地减少农民工进城后的生活风险。

农民工社会救助既可以由政府来承担，也可以由民间机构。例如社会慈善组织、公益性劳动组织等来实施。为进城失业的农民工提供最低生活保障。失业的农民工可以自愿申请公益性劳动组织提供的清洁环境卫生、维持交通秩序、公益服务等工作岗位，以满足其最低生活需要。待农民工获得更高报酬的工作后，可以随时申请结束在公益劳动组织的工作。此外还应及时为农民工提供法律援助，比如开辟法律援助热线，将农民工纳入法律援助对象范围，切实维护农民工合法权益。

(责任编辑刘龙伏)