扩大与有序的勾连：政治参与有效性的征得

罗　维

摘要：政治参与，作为民主政治核心概念，它的应然要求是扩大，而它的实然要求又必须是有序的。如何消解这两方面的紧张?本文在梳理政治参与价值争议的基础上，认为政治参与应有合理的限度，在特定的限度区间内的政治参与有可能是有效的，具有建设性的；在此区间外的政治参与是无效的，甚至具有破坏性。要征得政治参与的有效性，必须以“扩大”为动力，“有序”为前提，以“发展”为中轴，实现“扩大”与“有序”的柔性勾连。

关键词：政治参与；扩大；有序；有效性

中图分类号：D034.5 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2009)07-0065-04

“政治应是现实主义的；政治也应是理想主义的。这两条原则是相互补充时为真，相互分离时为假。”美国著名政治学者乔·萨托利先生的这一番真知灼见道出了政治生活中诸多概念、命题的真相——胶缠着理想与现实的矛盾。同时，也正是这种胶缠，才使得这些政治概念和命题独具魅力。作为民主政治核心概念的政治参与也不例外。从理想主义的角度视之，政治参与应然要求是扩大；从现实主义的角度视之，政治参与的实然要求又必须是有序的。如何消解这两个维度的紧张。以实现萨托利先生所言的“相互补充”呢?

一、政治参与的价值争议

政治参与是指公民及其联合体为影响社会资源和利益的分配而从事的直接或间接影响政府决策活动的各种政治行为。从历史维度视之，近二三百年以来，西方各国从传统政治向现代政治的演进，民主政治之诸多要素的形成，如专制政体转变为民主政体，朋党倾轧转变为政党政治，以及有限选举更迭为普遍选举权等，几乎都以“政治参与”为其枢纽。有些学者甚至指出，19世纪以降的欧洲政治史本质上是一部“政治参与”之正规管道的发展史。的确，不论是在初期的民主政治，或在民主政治的转型中，还是在成熟的民主政治中，政治参与均居核心地位而具有无与伦比的重要性，因此，很多政治学家都给予政治参与很高的评价。以卢梭、密尔、杰弗逊为代表的古典民主主义者认为，政治参与是社会活力和创造力的源泉，是抵制暴政强有力的工具，是汇聚集体智慧的重要途径。

尽管政治参与和民主在历史上有着密切的关联，但并不是所有类型的政治参与都是民主政治的内容。在法西斯德国，当时德国民众的参与只不过是法西斯政权所设计的程序表，这种参与的结果反而使专制制度得到加强。

鉴于历史上曾经出现过的盲目性参与导致的可怖后果，在当代政治学理论中围绕着政治参与的广度和深度问题出现了迥异的两种观点——限制论和扩大论。

持精英民主主义思想的学者和政治家认为，广泛的政治参与不仅不可能，而且也不足取，主张将公民参与局限于那些知道怎样明智地使用参政权的人的范围内。首先，在他们看来，只增加参与的数量说明不了什么。一张选票可以用来选一个希特勒式的人物，也可以用来选择一个林肯式的人物。这是因为即使在最理想的条件下，一些选民仍然缺乏进行复杂的政治判断所需的实际政治知识和政治技能，甚至只是一群“乌合之众”，而且，事实上存在着对政治不感兴趣的人。这两类人是“不能被拉上楼梯的”，若鼓励这些人参与政治，实际上是对民主的破坏。因此，他们坚持认为每个公民都要参与政治的观点只是以对民主的忠诚情感代替了对民主的理性判断。民主制度的正常运作通常需要某些个体和群体的某种程度上的冷漠和回避。不积极参与政治的边缘人口的存在是不民主的，但这也正是使民主有效发挥作用的原因之一。

基于此，他们崇尚精英色彩的代议制度，不同意给予大众拥有普遍而充分的参与机会。精英主义的主要代表人物熊彼特以极其现实主义的口吻明确宣称：“民主政治并不意味也不能意味人民真正的统治。“民主政治就是政治家的统治。”“民主政治的意思只能是：人民有接受或拒绝将要来统治他们的人的机会。”显然，出于对大众的不信任，以及对无序的惊恐，在他们那里，公民只通过定期的选举有限地和间断地参与政治。

然而，上述精英代议的政治参与模式遭到了当代许多学者的诟病和质疑，他们对代议的现代困境进行了引人入胜的描述和鞭辟入里的分析。精英代议的参与模式最严重的困境乃是其与生俱来的——代表制的悖论，它造成了对民意的疏离及对民主的扭曲。由此而论，精英代议的参与模式“充其量也只能是支持最起码的政治参与：一种能够被认为足以使竞争性的政治精英的统治权合法化的参与”。

有鉴于此，许多学者呼吁要恢复民主政治的原貌。回归古典民主理论中对“公民参与”的重视，主张将“参与”作为分析民主的关键概念。在兴味盎然的复兴潮中，我认为美国的两位学者——科恩、本杰明·巴伯的观点比较具有可代表性。科恩强调“民主决定于参与”。他认为，一个社会实现民主的程度，都同其成员以各种方式参与公共事务的多少、大小及范围有关。博得“美国当前最受尊崇与最具影响力的政治理论家之一”名声的本杰明·巴伯，在其新著《强势民主》一书中宣称，对在西方社会中伪装为民主的精英政治发起挑战，唯有其所力主的“强势民主”(strong democmcy)才是匡救时弊的民主形式。“强势民主”最大的亮点乃是强调高度政治参与，他说，即使是政治冷漠者，参与过程中所产生的自我教育作用，也能软化他们的冷漠与固执。“一旦他们体验过具体的参与之后，他们就会要求具体的参与并且要求扩大参与的范围。”

在上述两方面的争论中，我们发现，“限制论”比较多地站在现实主义一极，而“扩大论”观点更多地具有理想主义的色彩。双方各执一端的争论，使政治参与的命题出现理想与现实的分离。萨托利先生说，“相互分离时为假”。然而，两者的争论从不同的维度告诫我们，政治参与有个合理限度的问题。

二、政治参与的限度

美国著名政治学家塞缪尔·P·亨廷顿在政治参与领域的研究，虽不如他的“文明冲突论”具有世界性震撼效果，但他慧眼独具地研究“发展中国家”的政治参与，由此提炼出的独到见解——“秩序”是发展中国家政治系统的首要之务，“首要的问题不是自由，而是建立一个合法的公共秩序”；政治参与的发展必须与政治制度化水平相适应等。这些真知灼见，在一定程度上为厘清困扰学界、政界关于政治参与的限度问题提供了一些理路。笔者陋见，政治参与的限度可从以下两个方面来描述：参与爆炸与政治冷漠。

1参与爆炸

一般认为，政治参与有利于促进政治稳定，推动民主政治的发展。然而，由于政治参与是一个由多种因素共同作用的复杂过程，其中政治参与的时机、内容和形式对社会的政治稳定有很大的影响。

就时机而言，当一个国家的政治制度化水平比较低。而公民的参政欲望又十分强烈时，就会形成“参与爆炸”，并诱使人们寻求制度外的政治参与形式来达到参与的目的。结果，政治参与直接导致了政治动乱。而不是政治稳定。亨廷顿将这种现象概括为下列公式：

社会动员÷经济发展=社会颓丧

社会颓丧÷流动机会=政治参与

政治参与÷政治制度化=政治动乱因此，政治参与的规模必须与一个国家政治制度的建制化水平相一致，若政治参与扩大，而制度化仍处于较低水平，缺乏正规渠道以资疏导或汇整，那么将会导致政治不稳定。

就内容而言，政治参与可能具有阶级或集团对抗的性质，或提出挑战现有制度框架的政治要求，致使政治系统承受过大压力，无法发挥正常的功能，并由此引发政治不稳定。用阿尔蒙德的话来说，这种政治不稳定产生于“政治体系的能力和社会需求之间的脱节”。

就形式而言，某些政治参与的形式如集会、游行、示威、静坐等往往容易对社会秩序构成一定压力和负面影响。

因此，尽管参与是社会进步的表征，是政治民主的核心，但“政治参与过分，往往会增加民主政治体制的负担，同时也削弱民主政治体制的能力，最终将毁灭民主制度。”大量的现实表明，当参与量的猝然扩大突破政治体系所能容纳的限度时，政治体系原有运行的平衡就会被打破，使得政治体系难以及时有效地回应社会要求，此时，政治合法性出现危机，乱相便接踵而来。无序状态，推崇的是强者为王。政治系统一旦处于紊乱状态，统治阶级只顾及如何重建自己的统治权，根本无暇关注公共利益，更谈不上对民众的利益的保障，由此而致的图景是政治参与与民主的背反。

2政治冷漠

政治冷漠是消极的政治态度在政治行为上的表现，属于政治社会学范畴。“作为一种政治态度，它指的是一国的公民对政治活动的冷淡和对政治问题的漠视：作为一种政治行为，它指的是对政治参与的疏远和逃避。”不少学者对政治冷漠深感不安，他们觉得，大部分人游离于政治生活之外，本身就是民主国家的一种失败，而且，这种状况将使得国家的政治生活具有潜在的危险性。

从政治文明建设的角度而言，公民普遍存在的政治冷漠表达的是对政府的一种潜在的离心倾向和不信任感，是现有政治体系缺乏凝聚力，进而缺失合法性的表现。更可怖的可能是，政治冷漠虽然表明了公民不关心和不卷入政治的态度，但在一定条件下这种政治冷漠有可能发展为政治不服从，甚至导致政治反抗。

从政府权力监督和公民权利维护角度而言，公民广泛的政治参与有利于政策的合法性，纠正决策的失误，实现决策的科学化、民主化。而政治冷漠“实质上是一种纵容部分掌权者滥用权力，任意使用国家意志的绥靖行为，是为民主发展的一大‘公害”。而且，政府也会忽视政治冷漠群体利益的存在，更谈不上对这类人群的权利维护，因而，政治冷漠也是导致公民权利被践踏的温床。不是在沉默中暴发，就是在沉默中死亡。这种情况的长期存在也是引发政治动荡的导火索之一。

此外，从公民发展的角度而言，政治冷漠的广泛存在会大大弱化公民的社会责任感。强调政治参与会鼓励公民去认识自己的利益，习得政治经验，积极在政治活动中表达自己的利益。相反，政治冷漠会使公民缺乏政治意识，漠视其社会责任感。

从上述两方面描述中，我们进一步感受到政治参与既是维持政治系统有效运转的需要，但又有可能改变政治系统的正常运转，致使系统失衡。政治参与过强或过弱，或者说政治参与过剩或缺失，都会对政治体系形成挑战。政治参与是把双刃剑，“可能是天使，可能是魔鬼”。显然，当政治参与处于参与爆炸与政治冷漠两极时，政治参与就以魔鬼的形象呈现，其破坏性的一面淋漓尽致地发挥，这远离了我们倡导、探究政治参与的初衷。因此，这两极是政治参与的限度边界。在这限度边界内的政治参与才是有效的政治参与。

三、政治参与有效性的征得

政治参与的有效性是指在确保政治系统正常运转的前提下，政治参与对政治决策产生影响的程度。“公民参与的有效性，对于理解民主政治尤其是不可或缺的。”从某种意义上说，政治参与有效性的衡量建诸于特定基础上，只有政治参与的范围扩大到一定程度和规模后，才能评价其有效性。正如科恩在谈论民主的广度和深度的关系时说：“如果一个社会不仅准许普遍参与而且鼓励持续、有力、有效并了解情况的参与，而且事实上实现了这种参与并把决定权留给参与者，这种社会的民主就是既有广度又有深度的民主。”政治参与也是同理同逻辑。政治参与要有广度，就必须以“扩大”为动力。提升政治参与的量和质；要有深度，又必须以“有序”为前提，优化政治参与的机制；同时，通过“发展”，实现扩大与有序的相互渗透、相互补充。

1以“扩大”为动力，提升政治参与的量和质

扩大政治参与主要体现在政治参与主体数量的实际增加，政治参与客体的扩大，政治参与渠道的通畅和创新。它既包括“量”上的扩张，也包括“质”上的提升。

所谓“量”上的扩张，不仅仅是单纯参与主体人数的增加，更重要的是在政治运行中有利益攸关者的政治参与。没有利益攸关者的政治参与，扩大政治参与是极为缺乏动力和实效的。其次，要通畅现有政治参与的渠道，激活现有的各种政治参与的形式，创新政治参与途径，及时有效地将越来越来越多的社会阶层纳入到政治过程中来，从而避免因参与管道狭窄而发生“‘参与拥挤”，否则，“新政治势力的参政要求得不到满足，除了革命之外就毫无参政或获得政治权力的可能性，民主制度就会遭遇合法性危机”。政治参与在“量”一层面的扩张虽然值得充分肯定和讴歌，但仍局限于参与的表象。我们还必须注重政治参与的“质”的提升。

所谓“质”的提升，可以通过两个维度来考察。首先是政治参与的主动性与被动性。前者指公民参与影响政治过程的行为源于其自身的欲求，而后者指公民受他人策动(如动员、威胁、引诱等)而介入政治过程。被动性的政治参与比较多地带有政治卷入(political in—volvement)特征，实质是权力的一种强制。从“质”的角度视之，从被动性参与向主动性参与提升，这是征得政治参与有效性的必然要求和趋势。其次是参与的工具性与价值性。工具性是把参与当作实现其他目的的手段和工具，目的是促进或捍卫参与者的利益。价值性参与则将参与本身当作目的。这类参与有助于提高参与者在道德、政治等诸方面的觉悟，促进公共利益。因此具有发展、教育和沟通的副功能，与工具性参与相比较，它层次更高，对政治生活更有意义。尽管政治参与需要利益攸关者，但政治参与区别于一般的社会参与、经济参与，它更关注公共利益的递增，因此，在认同工具性政治参与的同时，适度地扩大政治参与的价值性的要素，有助于提升政治参与的品质。

2以“有序”为前提，优化政治参与的机制

有序的政治参与指公民依据宪法和法律所规定的公民民主权利，按照一定的程序或秩序去直接或间接地影响政府决策和政治生活的政治行为。它包括两部分行为，即依法的政治参与行为和有秩序的参与行为。有秩序、理性的、适度性是“有序”的基本特征也是应然要求，围绕着这三个要求，必须优化政治参与的机制。

首先，完善国家制度供给，为有序政治参与提供制

度化支撑。政治秩序不是随意达成的。而是通过一系列制度安排形成的特定状态或情势，或是公民长期约定俗成带有规范性的软约束。综观正在走向民主化的国家，虽已基本建构起了参与制度化的框架，但仍存在参与渠道比较狭窄、缺少可操作性的程序法等问题，致使政治参与跑到制度化前面去了，结果使现行政治秩序险象丛生。所以，亨廷顿说，一个政府强大与否，稳定不稳定，全凭它能否在完善其政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间求得最佳值，适时适度地调频这二者之间的相互共振，奏出政治上的谐调。若国家制度供给比较充沛，公民对政府提出的意愿和要求很容易通过合法渠道予以表达，或很容易在政治系统内部得到聚合，那么，公民政治参与提高，也不会导致不稳定。因此，要维系政治秩序，国家必须主动调整并完善制度供给，对公民政治参与的内容、方式、途径等做出明确的特别是可操作性的规定。强有力的政治参与必然发生于维护并促成自治原则实施的法律框架内。

其次，发展以社团为载体的政治参与，提升参与的理性化水平和功效感。政治参与的主体大致可分为两类：个体参与和团体参与。个体参与行为呈现出散乱状态，它是政治参与的低级阶段。其个体视角的局限和个体力量的单薄决定了其参与效能的微弱。“当政权最终取决于被治者的参与时，确定民主成败的是他们集体形成并表现出来的智慧。”因此，成熟的政治参与是组织化的参与。以社团为载体的政治参与越来越成为现代社会政治发展的必然的现实趋向。社团组织为公民参政的有序进行，提供了一个组织平台。一方面，通过社团组织的利益筛选、过滤和整合，摒弃了个体的一些不理性利益诉求，其所欲表达的利益要求往往是适度的、理性的，这样的利益诉求容易在政治博弈中觅得对接点，从而提升了政治参与的有效性。另一方面，在社团组织人数规模的有力支撑下，个体公民单薄的社会力量通过规模化的聚合过程而在社团组织中形成了统一的群体力量，从而明显地增强了社会影响力，更使得其政治参与的力度大大增强。从而能有效地推进利益诉求输入政治系统而影响政治决策。

第三，以基层自治为基点，循序渐进地发展中高层参与。基层是公民政治生活的重心，基层公共事业的发展和公共事务的管理涉及他们的切身利益，这一切决定了基层的公共议题是他们有能力、有意愿参与的议题。由于受规模、公民能力等因素的限制，基层自治是公民政治参与公共事务的基点，赫尔德在《民主的模式》一书中，引用韦伯的评论来支持这一观点，“完全直接参与的制度只有在成员有限的联合体中才能实行，在这些联合体中，相关的成员具有相同的观点、技能水平和社会地位，他们面对的行政功能是简单而稳定的”。由此看来。基层自治中公民政治参与的有效性和效能感相对比较高。而且，社团组织有助于推动民众参与到政治生活来。阿尔蒙德和维巴对美国、英国、德国、意大利和墨西哥的“公民文化”研究表明。公民政治参与的差异大约有10％的社会经济地位因素。而有大约25％的组织原因。另一方面，公民从基层公共事务的参与中，提升参与的效能感，习得参与的知识和技能，然后，循序渐进地将这些经验与知识扩展运用到中层，甚至全国性议题和政策的参与。

3以发展为中轴。夯实政治参与的基础

大量的跨国和纵向的研究结果证实，一般而言，“高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于政治参与更高的价值”。维巴和尼建构的模型也展示了社会经济地位与常规政治参与之间的正关联性。我国的实证研究也表明，“非中等收入阶层在政治参与的意识、政治参与的知识、技能上与城市中等收入阶层有着一定差距，导致他们的‘无意识或者‘不意识。”这些研究成果均内含着如下潜台词——公民政治参与需要一定的物质基础。如果民众大多衣不蔽体、食不裹腹，指望他们进行有效的政治参与，那是幼稚的，更是荒唐的。“只有丰衣足食的人才有时间和精力去做一个热心公益的公民。”

其次，贫富差距的悬殊，直接影响政治参与的品质和有效性。“如果只有少数享受繁荣而广大群众处于屈辱贫困之中，民主是不可能实现的，以民主为名，不过是盗名欺世。”经济上的贫困削弱了民众参与政治的机会和能力，使得他们徘徊于政治生活之外。另一种可能是，物质上的不满足和巨大的贫富落差也可能驱使他们参与政治，从而提高了政治参与的广度，但他们因贫困等因素可能无法获知公共事物的足够信息，也没有时间和能力进行理性的思考、有效的讨论，所以，即使是广泛的参与，也不过是表面文章，政治参与的深度和有效性将受损失。

因此，要以“发展”为中轴，一方面，通过大力发展生产力，增加社会财富的积累，为公民政治参与提供强有力的物质基础；同时，注重社会的协调发展和共同进步，着力建构社会财富和资源合理分配的运行机制，努力缩小经济上的严重不平等，使社会享有普遍的繁荣，从而为有效的政治参与提供相匹配的社会环境。

(责任编辑张卫东)