论我国农村宅基地使用制度创新

封俊丽

摘要：农村宅基地使用制度创新是当前城市化进程备受社会各界关注、争议较大的一个命题。随着我国城市化进程的加速，人们对于耕地及建设用地的需求都在急剧膨胀，而我国人多地少，土地后备资源又严重不足，探索出与城镇建设用地增加的挂钩机制显得尤为重要。本文在分析我国农村宅基地使用制度的创新实践的基础上，提出了适合城市化进程的农村宅基地创新制度。

关键词：农村宅基地；农村宅基地使用制度；使用权

中图分类号：F320.3

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)08-0061-02

1我国农村宅基地使用制度的创新实践及评价

1.1苏州的置换模式

2003年，为了积极推进工业化、城市化进程，苏州市大量征占了农村宅基地搞开发区和基础设施建设。在征地拆迁的补偿安置中，各地采取了不同的方式，有货币化统一补偿、有房屋自行置换、有集中统一建房。

在征地过程中，尤以苏州市为典型，由政府统一建设经济适用房或农民公寓与农民进行等价置换。苏州市政府对被征占了宅基地的农民的居住安置方式的作出了规定，在一定范围内，若集体经济组织的土地被征为国有，农民住宅可作价置换经济适用房或农民公寓，农民以货币的形式取得居住房。这样，农民住宅可纳入城市私房管理，和城市住房一样，只要补缴土地出让金就可上市交易。

1.2浙江嵊州的整治模式

2002年，浙江嵊州市政府出台《关于开展农村宅基地整治的若干意见》，提出鼓励开展农村宅基地整治的政策措施。主要包括：实施退宅还耕的乡镇，如不需使用还耕土地置换指标的，由市政府按每亩18000元收购储备：经批准立项的退宅还耕项目，将获得30％的建设用地启动指标和30％的启动指标调节费；对拆旧建新后多余的宅基地。可依法公开出让，纯出让金全额返还乡镇；从通过验收的土地整理项目获得的折抵指标收益中每亩拿出1500元，退宅还耕项目获得的折抵指标收益中每亩拿出6000元，专项用于农村宅基地整治。同时积极利用国家鼓励开展造地改田、土地置换等政策，实行退宅还耕，争取国家补助资金，利用村集体资金和临时筹集资金为启动资金，边收购旧房、边拆迁，及时出让，滚动使用。

1.3上海模式

2003年，上海市政府制定《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则(试行)》。上海市规定，依法享有宅基地使用权的村民和村民住房所有人，可以申请宅基地让出。让出宅基地的村民或者村民住房的所有权人购买本区(县)范围内城镇商品住房的，可以凭新购商品住房的房地产权证，向区(县)土地管理部门申请返还政府收取的部分土地出让金。

但无论是苏州的置换模式、嵊州的整治模式还是上海模式，都没有能很好地在农村宅基地产权的基础上实行制度创新，没有真正解决农村宅基地的商品属性；它们都只是在集体建设用地必须转为国有后才能进入市场流转的现行政策的框架下，解决城郊结合部的宅基地流转问题。

1.4山东的农村宅基地的有偿使用模式

1988年，山东省德州的30多个县进行了农村宅基地有偿使用试点。其中，双阳县实行的是“定额均收、超占加收、少占补偿”的做法，其特点是级差收费法和累进收费法的有机综合运用，充分发挥各自优点，保护耕地；而农安县实行的是“以质划价，按级作价，空转回补、高低找差、收支平衡、定额占用、限制超标”的做法。农安县做法的实质是一种空转，其目的是减轻农民负担，顺应群众的心理，是一种有偿使用；它通过一收一分，宅基地面积按规定多占得交钱，少占的还要领一定数量的补贴。

1990年，国务院肯定了1988年以来包括山东德州的全国200多个农村宅基地有偿使用试点的成绩，同时也为他们提出了一些要求。但到1993年，国务院为了减轻农民的负担，取消了37项涉及农民负担的集资、基金、收费的项目，其中包括农村宅基地的有偿使用费用。但尽管如此，山东的宅基地有偿使用模式，尤其是双阳县的“定额均收、超占加收、少占补贴”的方法，值得我们借鉴。

1.5广东酝酿的农村宅基地上市模式

2005年10月，广东省以“政府令”形式发布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。规定：农村集体土地将于国有土地一样，按“同地、同价、同权”的原则纳入土地交易市场。《办法》实施以后，得到了全国的极大关注。

2007年2月广州又发出《关于加强农村宅基地管理的通知(代拟稿)》，其中有关于宅基地流转的说明：对符合法定宅基地面积标准的‘一户一宅，其转让、出租的流转收益归该农户所有。只是这些尝试后来均没有结果。

按现行的《土地管理法》规定，农村村民转让宅基地，应符合法律对其“转让”的严格限制条件，必须依法到县级以上土地行政主管部门办理有关的变更登记手续，否则转让无效。而村民申请取得宅基地后只可自己建房，不可将其出卖、转让，也不可以抵押。此外，《物权法》中也已明确规定宅基地禁止买卖，禁止城镇居民在农村购置宅基地。那么，如果这份文件获得通过、得以实行，则意味着，农村宅基地可以上市交易，这将对平抑城市房价、增加宅基地的市场供给有着重要作用，可以说具有标志性的意义。

2对我国农村宅基地使用制度创新的建议

2.1要建立完善的农村社会保障体系

我国农村宅基地与集体经济组织的成员权紧密相联，具有社会福利性质和保障功能。在目前我国农村社会保障系尚未完全建立的情况下，农村宅基地的福利性和保障性仍然不可或缺。因此，要推进农村宅基地使用制度创新，必须进一步建立和完善农村社会保障体系，确保农民在城镇化进程中普遍受惠。

2.2法律上要明确产权

首先要从法律上进一步明确界定农村宅基地的所要权主体，将其具体确认到村民小组或村集体组织，比如村民委员会，并以确权、登记、发证(集体土地所有权证)的形式巩固下来。

其次，在不突破当前宪法秩序的前提下，将农村宅基地制度创新的原则限定为“弱化所有权能，强化使用权能”，将关注的焦点从土地的“所有”转到“使用”上面，从法律上明确界定集体土地使用权能，进而对农村宅基地使用权进行确权、登记、发证。为了规避土地利用中的短期行为，可以参照城镇国有土地的制度架构进行创新，考虑对宅基地使用权设定一个较长的限期。为了与城市国有土地的使用权期限70年接轨，我们可以规定农村宅基地使用权年限也为70年。同时，加强农村宅基地使用权的确权、登记、发证等规范化管理。出台有关农村房地产管理的法律法规，具体对相关的申请条件、审批程序、面积标准、责任处罚等方面做出规定。对于手续齐全、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，尽快颁发《集体土地使用证》和《房屋产权证》，确定宅基地的权属范围和有效期限，明晰宅基地使用权的产权

主体，以保证其产权安全。

2.3宅基地的流转要市场交易

我国当前的农村宅基地的权能是不完整的。《土地管理法》规定，集体建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转。在立法意旨上，就是禁止城市及外村、外乡居民成为集体土地上住宅的合法所有权人。

其实，在房屋与土地的关系上，世界各国普遍采取“房地一体主义”，即房屋的所有权与其附着的宅基地所有权或者使用权同时移转，只有这样才能保证房屋的所有权人在房屋使用过程中不会因房屋所附着的宅基地归属于其他人而引起纠纷。在我国经过出让的国有土地其土地使用权的转让不存在障碍。对集体建设用地使用权包括宅基地使用权，权利主体并不具备完整的处分权、收益权，体现不出真正的财产权利。与国有土地使用权相比，农村宅基地的产权流转受到了诸多限制，明显处于不平等地位。从节约土地资源，提高利用效率的角度，也不应当继续对农村宅基地的流转予以禁止。

2.4无偿使用有期限。有偿使用有标准

(1)无偿使用有期限。

①农民经申请取得宅基地使用权的，在70年内可以无偿使用。70年满后，该农民或其家庭成员仍为本集体经济组织成员的，且只有一处宅基地的，宅基地的面积又不超标的，该宅基地使用全自动顺延70年；若该农民或其成员不再是本集体经济组织成员的，则应该向集体经济组织缴纳宅基地的使用费。然后可再次取得为期70年的宅基地使用权，如拒不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地的使用权。

②农民转让宅基地使用权的，如受让方为本集体经济组织成员，并且无宅基地的，宅基地使用权的转让为无偿转让，受让方享有剩余年份的宅基地使用权，转让方仍有权再次申请宅基地。

③农民转让宅基地使用权的，如受让方虽为本集体经济组织成员，但已有宅基地或受让方不是本集体经济组织成员时，转让方可以收取剩余年份的宅基地使用费，但不得在此申请宅基地。受让方享有剩余年份的宅基地使用权。如遇征地、拆迁补偿时，宅基地使用权补偿款项归受让方；如于不可抗力因素，房屋需重建的，只要在宅基地使用权有效期内，受让方在报有关部门批准后，仍可在原宅基地上重建房屋。70年期满后，在向集体经济组织缴纳宅基地使用费后，可再次取得为期70年的宅基地使用权，如拒不交纳宅基地使用费的，则集体经济组织有权收回宅基地的使用权。

(2)有偿使用有标准。

我们可以参照双阳县的“定额占用、定额均收、超占加收、少占奖励”的做法。有偿使用的标准也可以依据双阳的做法：首先，根据宅基地的位置、土质条件、交通状况，要把农村宅基地分为不同的级别。然后对不同的级别的土地征收不同的使用费用。对于宅基地超标的部分面积，可分为两种情况：一种是农户使用面积超过规定的标准，对超标面积收取一定的有偿使用费。这在目前农宅超标现象普遍、查处较难的情况下，收取农宅超标用地有偿使用费是一种较可行的办法。另一种是对通过合法方式取得的一处以上宅基地的(主要是转让取得宅基地的)，比如正常的房屋交易、结婚、遗产继承、接受赠与等导致一户多宅的现象。应该收取相对较高的有偿使用费进行调节(多宅面积之和不超过规定的一户标准的除外)，以增加其土地保有成本，促进土地的流转和节约利用。同时，参考农地承包权的办法，按照集体组织成员的身份，在固化现有宅基地使用权的同时，停止对宅基地无偿分配的福利，停止划拨方式的供地使用。对今后的农村新分户，打破农村集体经济组织的所有权限制，统一在城镇规划区内或中心村内，逐步实行公开、有偿出让方式取得宅基地使用权，以促进土地节约集约利用，并限制宅基地分配中的不公平现象和腐败行为。