中国铁路改革前景探讨

2009-09-03司维

现代商贸工业 2009年8期

司　维

摘要：我国铁路自1986年以来，经历大包干、资产经营责任制、确立铁路局市场主体、网运分离、主辅分离、跨越式发展、撤销铁路分局等措施。尤其在2001年以后，配合党中央、国务院扩大内需、拉动国民经济发展的决策，改革进入了快车道。但一个不争的事实是，中国铁路仍然存在诸多问题，改革效果始终不明显。在回顾我国2001年以后的铁路主要改革历程的基础上，分析了改革的结果及其原因，最后论述了我国铁路改革的前景并提出了相应的措施。

关键词：铁路改革；管理体制；政企不分

中图分类号：F53

文献标识码：A

文章编号：1672-3198(2009)08-0008-02

1我国铁路改革历程

中国的铁路改革从2001年开始进入快车道，铁道部陆续出台了多个改革方案。2001年的“网运分离”方案由于没有结合我国国情被搁置；2003年“网运合一，区域竞争”方案由于预期效果不明显而未获批准；2005年“撤销分局”方案的改革效果也遭到质疑。

(1)网运分离方案搁浅。

2001年，参考英国的铁路运营和管理体制，我国出台“网运分离”的改革方案。

该方案设计的原则在于将铁路网作为竞争平台，引入多元竞争主体，实现铁路行业的内部竞争格局。但该方案只是简单的移植英国的铁路改革模式，一方面，未注意到英国铁路改革本身存在的问题另一方面，“简单的移植”必然导致改革的实施无法依据本国特定的国情路情。

(2)“网运合一，区域竞争”方案未获批准。

在2001年“网运分离”方案搁浅后，2003年铁道部又出台“网运合一，区域竞争”的改革方案。

这一方案主要参考了美国和加拿大的铁路运营和管理体制。在美国，为了运输工业原料，铁路线主要连接重要的工业基地和主要的矿山、森林，往往绕开人口中心；为了运输进口商品，则要求铁路连接主要的港口和人口中心，区域分工非常明晰，铁路运输效率得到极大的提高。

我国“网运合一，区域竞争”的方案的主要内容是由铁道部相关部门组建国家铁路公司，接受管理部门的授权，代表国家行使铁路经营职能。在此之下，组建多个铁路运输集团公司及铁路建设投资公司开展区域竞争。

不难看出，该方案对铁道部震动较小，改革成本也小。但却存在“换汤不换药”的嫌疑。因此，该方案最终未获国务院批准。

(3)撤销分局效果不显著。

2005年3月18日，在全国铁路系统电视电话会议上，铁道部部长刘志军宣布即日起撤销哈尔滨、沈阳、北京、郑州、济南，上海、广州、成都、兰州和乌鲁木齐10个铁路局下属的41个铁路分局，新成立西安、武汉、太原三个铁路局。变“铁道部－铁路局－铁路分局－站段”四级管理模式为“铁道部－铁路局－站段”三级管理模式。

本次改革算是铁路改革史上的“大手笔”——作为政府部门的铁道部一下子判了41个法人的死刑，体现了整个铁路系统中行政权力所具有的无法撼动的巨大威力。

回顾我国铁路自2001年以来的改革历程不难发现三个方案各自都有弊端，这也就注定了我国铁路改革的效果不会显著。

2我国铁路改革效果及其原因

(1)铁路改革效果。

①全行业效率低仍然下。

我国铁路全行业效率的低下一直是铁路改革的重点问题。但改革了这么多年，铁路行业效率仍然低下。按照投入和产出的关系来理解效率会发现我国铁路行业在数量和质量都存在效率低下的问题。

数量上，我国铁路运力相当不足的状况并没有得到改善。客运方面，按铁道部提供的数据，中国铁路日常开行的客车大约能提供坐席280万个左右，而在春运高峰期，日均旅客可达430万人次；货运方面，以03年冬季为例，当年冬天全国煤炭日均申请车皮达7万车左右，但铁路只能满足4万车左右。统计数据显示，我国现有铁路里程占世界铁路总里程6％，却完成了世界铁路24％的运量。

我国铁路运能短缺似乎是一种常态。为何多次改革都解决不了这个问题?更匪夷所思的是与铁路运力不足形成强烈反差的现象——在繁忙路线，乘客第一时间到售票窗口买不到票，可上车后有时会发现相当数量的空位，同样，在一些铁路货运站常常会看到有货有车，但就是不装车，这是为什么?

质量上，我国铁路运输行业一直存在着的服务质量差、服务价格高的问题从来没有得到解决。

②铁路市场化融资难的问题仍未得到解决。

长期以来，铁道部门资金短缺已成常态，多次改革后，这个问题还是没有解决。政企不分的体制下，铁路建设资金主要来源于国家的拨款，但作为投资主体的国家在面对沉没成本巨大的铁路行业时，他的投资潜力变得很有限，那么尽快撬动民间资本成为当务之急。于是从2005年开始，铁道部就开始频频向各界发布投融资的信息，但应者寥寥，究其原因，与我国铁道行业的政企不分的管理体制不无关系。

(2)导致以上结果的原因——政企不分。

①政企不分导致我国铁路运力不足。

在我国，由于政企不分的管理体制，运输企业不能根据市场需求来规划运量，也不能依此获取收入，企业只能完成铁道部下达的运量和收入指标，更大的问题是，铁道部指标的下达是根据下级上一年指标的完成状况来制定的。也就是说，下级指标完成得越好，次年指标任务越重，任务重本身不要紧。要紧的是下级拼命的完成了任务获得的收入不是自己的，下级只能更加被动，正是这种“鞭打快牛”的管理方法，严重制约了铁路运能的最大释放，同时也造成了运输企业行为扭曲。不得不说我国运力的不足很大程度上是“体制性运能不足”。所以，体制不改，效率何以提高?

②政企不分导致了我国铁路运输行业服务质量差、服务价格高等问题。

在我国政企不分的管理体制下，仍采取计划经济的定价方式，不论距离长短，所有客运价格均由铁道部制定，企业没有定价权，而票价的制定又不考虑地区铁路建设成本差异和经济发展水平，实行统一票价；定价同时也缺乏人性化——无座和硬座完全没有道理是一样的价格。企业掌握不了定价权，收入也不是自己的，企业哪有激励去改善经营管理?我国铁路运输企业存在着严重的“体制性收入激励不足”的问题。员工收入方面，工资基本固定，员工也没有激励好好工作，相反会使员工通过抬高服务价格来增加额外收入。

③政企不分导致铁路市场化融资困难。

在政企不分的体制下，运输资源必须由铁路主管部门统一指挥调度；运价形成机制与内部财务清算机制缺乏透明度；铁路外部投资者权益保护的相关法律规范空白；铁路吸引社会资金后的使用管理如何得到有效切实的监控也没有具体的政策。

政企不分导致投融资主体错位。在市场经济条件下，企业理应是市场化融资的主体，但在铁路行业政企不分的体制下，政府却成为了铁路融资的主体。这种体制性的错

位显然违背了市场经济的运行规律。

政企不分导致投资主体的权益得不到保障。地方铁路与合资铁路在诸多方面受到经营上的歧视性待遇，无法平等的享有各种资源的使用权和经营权，即使投资了，最后也不得不作出退出的决定。

政企不分导致投资主体的回报率更低。铁路行业本身的自然垄断性，巨大的沉没成本，以及回报周期的长时间，导致铁路行业对民间资本的吸引力本来较小，而在政企不分的体制中，政府并未对私人资本应享有的定价权、收益权、退出机制做出明晰的政策规定和法律保障，吸引力就更小了；同时，在铁道部实行高度集中统一指挥的条件下，任何社会投资主体对铁路运输资源的配置都不具备话语权，如此一来，就算有意向投资的民营和外资企业也会望而却步了。

政企不分导致铁路运输企业不具有融资资格和能力——他们既非法人实体亦非市场主体，不具备财产权也不具有经营权，因而没有资格成为铁路融资的主体，也不具有价格制定权。综上，投资主体无法进行市场化融资，那么他们的投资无疑会被淹没在“国铁”巨大的资本存量和增量之中，致使其在股权结构中比重微小，毫无发言权。

政企不分的管理体制不改，铁路改革就注定只能是小打小闹，效率问题就注定得不到解决。

3未来前景：政企分开

(1)政府方面。

第一，弱化铁道部职能和权力。一方面，应该把火车的调度指挥权下放给铁路局并且把财务清算中心从铁道部分离出来；另一方面，中央要加强对铁道部的监管，更充分的掌握铁路行业完善的信息。

第二，铁道部要转变角色，归还职权。铁道部不应是铁路改革和发展的主体，企业才是，只有完成了这个转变，企业才会真正的改革，改革才会有实质性的发展，效率才会提高。

第三，政府管制要独立化、科学化，政府要规范行业行为、管理行业政策和规则。更应该把直接经营权让渡给企业，变干预企业生产为激励企业生产，变直接定价为规划定价范围。

第四，建立完备的监督体制、专门的监督机构，必要时应由外部机构对铁路实施具体改革。

第五，提供法律保障，鼓励私企、外企参与，关键是要维护他们的权益。

第六，预先制定好综合改革方案，避免重复；方案出台前要进行充分的论证和听证；改革要分阶段进行，避免盲目。

第七，盘活现有资源，拓宽融资渠道，提高资金配置效率，打破垄断，鼓励民营和外资资金，保证其正常经营并获得合理投资回报。

(2)企业方面。