对具有公定力的行政行为的界定

孙智魁

【摘要】 行政行为公定力理论是一个系统的理论体系,经过多年发展已经能够合理的解释许多现象,形成了许多充满智慧的观点,较好的融入整个法学体系当中,并在许多问题上达成了一致的认识。主要对该理论产生发展的时代背景和历史轨迹,理论基础进行初步的说明。

【关键词】 行政行为;公定力

一、行政行为公定力的基本含义

行政行为的公定力是指:行政行为一经做出即对任何人都具有被推定为合法有效并获得社会尊重和信任的法律效力。相比于其它行为,行政行为最重要的特色在于尽管是有瑕疵的行为,但这种行为也具有公定力,对方仍有服从的义务。

1.就其形成时间来言。它发生在行政行作为作出之后,一经作出即具有这种效力,是法律对已经形成的行政意志的一种保护。

2.就其对象而言。它是一种对世的法律效力,即对任何人都具有的法律效力,任何人对行政行为都必须予以尊重。

3.就其性质而言。它是一种被推定为合法有效的法律效力:一方面它具有被推定为合法有效的法律效力,相对人对此必须予以服从;另一方面它又是法律对行政行为合法性的一种推定,是一种假设的法律效力。因此,它并不意味着行政行为绝对有效、不可否认。这必须经过国家有权机关依职权和法定程序来审查认定,在没有被国家有权机关宣布为违法或无效之前,即使它是不符合法定条件的,也仍然是有效的,对相对人和其他任何人都具有法律效力,相对人必须对其予以服从,任何人也都必须对其予以尊重。

二、行政行为公定力历史沿革

行政法学作为一门独立的学科,对行政法进行系统的理论性研究,在法国直到19世纪70年代才出现。德国的行政法学研究起步稍晚,但发展迅速,德国法学界向来注重对法律行为的研究。行政法学鼻祖梅耶尔在19世纪80年代末,通过行政行为与个人法律行为和司法判决的类比,得出了行政行为具有公定力这一结论。按照历史唯物主义的观点,任何历史事件的发生和思想文化的发展都体现了必然性与偶然性的统一。行政行为公定力理论于19世纪80年代末在德国产生,也是一种必然性与偶然性的统一。

欧洲资产阶级革命是一个漫长而曲折的过程,直至19世纪下半叶,主要欧洲大陆国家的资本主义制度才得以完全巩固。在此之前,资产阶级革命家与思想家最关注的仍旧是如何建立和维护资产阶级政权。只有到19世纪70年代以后,当资产阶级政权已经巩固,资产阶级开始管理国家日常事务,行政的问题才被注意。此外,资产阶级宣称民主共和,推行法治,具体到行政领域则要求依法行政。在这种情况之下,行政法学作为一门独立学科便应然而生。

法是约束行为的规范,是人们赖以导致某些行动和不作其他一些行动的行为准则或尺度。对行为的研究是法学的中心,行政法学自然也不例外。德国法学界向来注重对行为在学理方面的探究,在民法学领域内,海瑟、萨维尼等杰出法学家已经进行了深入的研究,将行为分为了法律行为与事实行为。萨维尼在《当代罗马法体系》一书中创立了法律行为的完整法律体系,并把法律行为概念精确的阐明为“行为人为创设其意欲的法律关系而从事的意思表示行为”。梅耶尔等德国行政法学的开山之人正是站在巨人的肩膀上,才能在行政行为研究的领域内取得巨大的成就,在行政行为的诸多效力中明晰出行政行为的公定力。

三、行政行为公定力存在的理论依据与意义

行政行为的特色在于行政行为具有公定力,那么为什么行政行为具有公定力,公定力的本质是什么。对此,学者们有许多不同的解释,形成了多种学说。有梅耶尔的“自我确信说”;莫里斯?奥里乌为代表的法国学者所持的“预先特权说”;日本学者南博方为代表的“既得权说”;杉村敏正为代表的“法安说”;卡尔森为代表的“法归属说”和德国行政法学家杰列内克为代表的“适法推定说”,后者最为具有影响力。

“适法推定说”从形式法治国思想着手,认为“国家即次序,是国家的本质,次序与安定的联系最为紧密。如果个人对有瑕疵的国家行为可以拒绝服从,那么这个安定必将受到侵害,社会将处于无政府状态。为了法律安定性,就必须将国家行为区别于私人的法律行为,就不能将行政法理论毫无批判的完全依存于私法学,须建立适法性推定,即有瑕疵的行政行为在被撤销之前应推定为有效。”否则作违法推定。

允许任何人可以任意否定行政行为的合法性,则行政行为所设立的任何权利义务关系将得不到保护,稳定的制度和次序也将无从谈起。对行政行为作“适法推定”固然合理,其原因归根于对法安定性的维护也并无不对。但在维护法安定性的基础上,应该有着更深层次的原因来说明维护社会安定性的权力来自于谁。于是在作适法推定的基础之上,有的学者进一步将作适法推定的原因归结于“社会信任”,因为是在行政法律关系中,行政主体代表公共利益,这种代表资格及其将发生的效果,是在具体的行政法律关系发生之前已经得到包括相对人在内的社会一致认同和所能预见的,否则就不可能让它来代表。这种认同是基于行政主体代表公共利益的真实性和分配公共利益的可能性而得到法律确认的一种有效承诺,具有不可改变性,只有在代表的真实性和分配的公正性完全丧失时才能通过政治变革被解除。个人利益服从于公共利益,行政行为作为行政主体行使权力,维护、分配公共利益的重要手段,出于信任理应得到尊重和服从。事实上,行政主体也确实真正代表了公共利益,公正地分配着公共利益,作违法和不公正的分配只是一种例外。这种信任承诺是对公共利益代表者资格的信任承诺,而不是对个别意思表示的信任承诺;是全社会而不是个别成员所作的信任承诺。

相比于“适法推定说”将作适法推定的原因归结于维护法的安定性的需要,“社会信任说”则将作适法推定的原因归结于社会的信任。但从某种角度而言两者并不冲突。社会之所以信任不外乎维护稳定的社会次序。两者对法的安定性的理解也是一致的,即社会次序的稳定,对国家权威的尊重。两者的最大区别在于是谁同意作适法推定,即行政行为公定力这一效力的最终来源。按照“适法推定说”,作适法推定是一种法律的假设,即行政行为公定力最终来源于法律,来源于立法权这种国家的最高权力。

“社会信任说”则从自然法的角度论证了行政行为公定力来源于社会的信任,如同卢梭在《社会契约论》中论述国家的权力来自于人民的授予。国家的权力来自于人民的授予,人民授予国家以权力是出于对国家的信任,是要求国家公正的处理各种利益关系。行政行为作为国家行使权力,维护公共利益的重要手段,归根到底也是人民授予国家的,人民对其也就是信任的,出于信任理应尊重和服从。虽然“社会信任说”在论证过程中存在着自然法思想过于形而上学的通病,但在论证国家权力与人民的关系这一公法学领域基本问题的时候,民主主义原理都受到自然法思想极大的影响。“依民主主义原理,民主国家的权威并非国家自身固有,而是人民委托相授,相授的目的包括(但不限于)维系社会秩序的安定。”

“适法推定说”与“社会信任说”看似只是咬文嚼字,但其实两者间的不同选择,可能对行政行为公定力理论适用范围产生影响。因为只有在行政行为公定力来源于社会的信任,那么社会乃至相对人有权收回对具有明显瑕疵无效的行政行为的信任,使之不具有公定力归于无效才更具说服力。

四、公定力界限

在是否所有的行政行为都具有公定力这一问题上,存在着“完全公定力理论”和“有限公定力理论”两种不同的观点。前者认为所有的行政行为都具有公定力,不论该行政行为存在何种错误或瑕疵;后者则认为行政行为一般具有公定力,但有重大且明显瑕疵的无效行政行为除外。两种理论针锋相对,因此它们各自的立论依据往往建立在对对方的批判的基础之上的。其中,“完全公定理论”对“有限公定力理论”的驳斥主要有这些依据:

第一,“完全公定力理论”有助于维护行政权威和社会稳定,这在当今行政权力作用的范围日益扩大的今天犹为重要。

第二,“有限公定力理论”往往混淆了无效行政行为和假行政行为的区别。

第三,具备公定力的行政行为并不直接导致行政行为的强制执行力,所以“有限公定力理论”所担心的具有明显暇疵或错误的行政行为在被依法确认无效之前被强制执行并不必然成立。

第四,依“有限公定力理论”,当具有明显瑕疵或错误的行政行为在被依法确认无效之前可以被强制执行,在国家强制力面前,相对人的抵抗也是无力的。

第五,“有限公定力理论”在赋予相对人以抵抗权的同时,也给相对人带来了义务。相对人如果错误辨认无效行政行为而抗拒将构成妨害公务,正确辨认而没有抗拒则构成不作为的违法行为。

“有限公定力理论”则认为,行政行为一经作出即被推定合法,但公定力毕竟是一种推定,这种推定可能与事实有出入。事实上,在法治尚不健全行政权力得不到有效监督和约束的情况之下,行政行为违法或不合理的情况并不鲜见,这就可能给公民权利、自由造成威胁或侵害。行政行为被承认具有公定力,乃是因为欲求其充分发挥功能,并冀能经由行政处分适时而不迟延公益之实现,避免行政关系陷入纷乱,设若某行政处分有重大违反法规的瑕疵存在,且该瑕疵客观上又系明白,这时如果照样坚持其公定力之理论,恐有过分偏重行政权利益之讥,坚持完全公定力,将出现与个人之自由与权利之尊重的对立,那些有重大且为明白瑕疵的行政处分若仍被认为具有公定力,是即强调行政处分的公定力,且将个人的自由、权利之限制及侵害过分地要求个人来承担。据此吾人宁谓,凡有重大且明白的瑕疵之行政处分,即实体法上无效之行政处分,应不具公定力。

五、争议之根源:法的安定性与正义的关系

按照“完全公定力理论”学者的观点,“有限公定力说就会导致错误地将行政行为认定为无效的可能性,必将导致政治上的无政府主义而损害公共利益,根本就无法实现行政法治所要求的良好次序”。于是法的安定性高于正义或者与正义是完全统一的,并且只有国家垄断对无效行政行为的确认才能够实现法的安定性。

而依“有限公定力理论”,法的安定性确实是实现正义的必要条件,但并非完全一致,现实中任何公权力行为对公民权利、自由造成威胁或侵害是存在并且无法避免的。在这种情况下,过分强调形式上法的安定性,则是对行政特权的一种包庇,不利于正义的实现。此外,行政的权威更多在于行政的合理性,而非国家的强制力。限制行政行为的公定力,非但无损于法的安定性,反而促进行政主体依法合理行政,从而促进法的安定性。

总之,“完全公定理论”在一定程度上将合法性与正义对等了起来(对正义的维护也要通过合法的手段来进行,否则便不正义),正如分析派法学家卡尔森所言:“守法即正义”。“有限公定力理论”则着眼于法的安定性与正义的差异,具有浓厚的自然法思想色彩。

六、争议之焦点:无效行政行为

“有限公定力理论”认为,具有明显瑕疵或错误的行政行为不具有公定力,但什么是无效行政行为,如何判定无效行政行为则并不是一个简单的问题。在没有明细的法律标准的情况下要求一般相对人对无效行政行为进行判定绝非易事,这也成为了“完全公定力理论”对其批驳的主要论点之一。按通说无效行政行为是指:明显违法或严重违法从一开始就没有法律效果的行政行为。是与行政行为的可撤销以及补正等行政违法类型相对应的一个概念,可以得出如下结论:首先,无效行政行为属于行政行为,它符合行政行为的成立要件,这是它与假行政行为的区别之所在;其次,无效行政行为是不具有法律效力的行政行为。

对于行政行为的行成,一般认为要满足以下几方面要件:(1)主体要件。行政行为的主体必须是的行政主体,具备相应的行政管理职权;(2)权力要件。行政行为必须是运用行政权力所作出;(3)内容要件。行政行为必须是能够产生具有一定法律效果的行为。这里的法律效果是指:主体通过意志为行政相对人所设立、变更或消灭的某种权利义务关系,及所期望取得的法律保护;(4)形式要件。行政主体要将其内在意思以一定方式表现于外部。

对于具有明显错误或重大瑕疵的无效行政行为。何为明显错误或瑕疵,如何区分明显瑕疵与一般瑕疵,一般是从一个正常的、理智的公民的认识能力为标准加以判定的,行政行为具有严重瑕疵,该瑕疵按所考虑的一切情况明智判断属明显者,行政行为无效。也有对无效行政行为进行具体列举的,如《联邦德国行政程序法》第44条的有关规定:(1)行政机关没有职权或超越职权作出行政行为; (2)行政行为的作出严重违反法律规定的程序;(3)行政行为的作出严重不符合法律规定的形式;(4)基于事实理由不能实施的行政行为;(5)行政行为的完成以违法为要件;(6)该行政行为违反善良风俗的要求;(7)行政行为对相对人权利义务造成的影响难以在事后通过补救措施加以补救的行政行为。这种列举对于无效行政行为的确定很具有意义。

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