政府如何加强对民营企业的监管

金　瑛

【摘要】 对于中国民营企业经常出现的问题,政府要从体制上解决,实行有效的措施,加强中国的体制、法制建设。

【关键词】 民营企业;监管

一、我国政府加强民营监督的必要性

从近些年先后披露出的多宝鱼、大头娃娃奶粉、猪肉精、苏丹红、孔雀绿、三聚氢氨等一系列事件中,反映了我国的政府部门在市场竞争规范的供给上失灵。根本原因就在于我国的政府本身就是一种追求经济效益的经营性主体,同时又掌握着不受约束的行政权力,政府在经济领域中既是运动员,又是裁判员。当政府一心追求自身的经济效益最大化时,任何与其目标相背的社会利益都可能遭到侵害,而社会对此却缺乏有效的制衡和纠偏手段。对于民营企业发展过程中存在的问题,政府的企业管理职能有着不可推卸的责任。虽然政府对民营经济的认识及管理渐趋成熟,但从深层次看,政府企业管理职能的转型具有明显的滞后性,造成对民营企业的管理仍然存在许多方面的缺失和不足。

首先,在理念上。传统理论对非公有制经济形成不少片面的思维定势,政策法规的改革不到位使得民营经济缺乏公平、规范的法制环境、政策环境和市场环境。

其次,在制度上。由于理念的不正确,导致部分制度的制定存在诸多的限制或忽略,如市场准入制度、产业政策、税费政策、金融政策等。

此外,在政府管理技术上还没有彻底摆脱计划经济、国有经济时代的行为模式,经济管理上的法制化、服务型建构明显滞后,不能满足民营企业进一步发展的需要。

二、加强民营企业的监管的策略

1.政府职能的转变是加强民营企业监督的前提条件

改革开放以来,各级政府成为追求经济增长和财政收入最大化的积极主体,这导致地方政府之间围绕经济增长展开了激烈的竞争。由于地方经济增长和财政收入最大化与企业发展高度正相关,相当多的地方政府为保障地方经济增长和财政收入,采用种种保护主义措施来扶持地方企业的发展,甚至不惜姑息地方企业的各种不良行为。这些现象源于政府行政保护的产业竞争环境的扭曲,它其实在我国各个产业领域中普遍的存在,这也是我国改革开放以来假冒伪劣现象层出不穷的根本原因。每次事件仅仅惩治事件中的直接责任人,而不能从体制上根本解决问题,所以仍不能清除其他领域中的类似问题。要想遏制产业领域中泛滥成灾的造假制劣的行为,当务之急在于转变政府职能。政府职能的转变不是削弱政府的作用, 而是优化政府结构和功能,精简机构,提高政府的效率和实际能力, 同时合理界定其行为的边界。

2.不断改革、完善的经济体制是加强民营企业监督的基础条件

在市场经济体制下,各种经济成分居于平等的地位,应共同享有国民待遇,这是建立市场经济体制的基本前提。尤其是中国加入WTO后,中国的民营企业要在国际市场上积极参与竞争,并在竞争中立于不败之地,就要球政府转变和完善管理职能,创造宽松、稳定、积极的政策环境和制度环境,从而保障和促进民营企业健康发展。对民营企业提供国民待遇,包括市场准入、政府服务、资本提供、市场竞争等方面,是我国改革中的一个十分重要的内容,也是各级政府经济管理职能内涵的一个基本的方面。

我国政府应加强对民营企业的管理,企业的生产行为与当前的社会制度密不可分。如果制度的安排鼓励提供高质量的产品,并对实施这种行为的主体给予激励,则厂商就会通过技术发明、产品创新、改进质量、完善服务等一系列生产性措施来最大化其利润;反之,如果制度不完善,使得企业通过非生产性经营行为,如制假、售假、污染环境、偷税漏税、坑蒙拐骗等就能获得较好收益,那么这类经营行为必然泛滥成灾。这样,整个社会将成为厂商追求利润最大化的牺牲品。

3.规范的市场竞争机制是加强企业监督的强大推动力

规范的市场竞争机制应具备两项功能:一是通过确保那些致力于技术发明、进行市场创新活动、投入有效经济要素的企业获得较高而又合法的利润,以达到激励和示范效应;二是限制和惩罚那些靠制假售假、坑蒙拐骗获得非法高额收益的企业,以维护良好的竞争环境。

市场经济的高效运转必须依靠明确的制度规范,制度的有效供给主要靠政府。我国造假、售假行为泛滥成灾的现实表明,政府部门未能在提供市场竞争规范方面尽到责任。在企业间存在激烈竞争的情况下,不打击制假、造假行为,整个产业领域中将只剩下热衷于通过制假、售假得到暴利的厂商,那么扭曲的产业竞争环境没得到根治。企业提供合格的产品质量:一方面需要完善的制度;另一方面更需要规范的竞争机制。

首先,企业在初建阶段政府对于新办企业应在降低企业进入门坎、放宽市场准入条件、放宽从业人员条件、降低企业设立成本等方面形成宽松的市场准入机制。

其次,发展期阶段政府对企业进行分类指导,创优环境。政府要根据本地的实际情况,对民营企业实行分类指导,对初建小企业要制定优惠政策,尽快使这些企业做大做强,对成长中的大企业,要按照相应的产业政策让大企业做得更强。 政府要建立健全企业信用制度,做好民营企业发展的基础工作对推动企业及社会经济发展具有重要的意义: (1)建立企业信用制度推行“一卡 一码”制度。企业在登记注册时,工商行政部门按照技监部门制定的编码规则,赋予企业唯一的标识码,同时将企业在工商、技监、税务、社保、银行等分类开户设卡改为“一卡通”,实行企业从设立到退出的“一卡一码”制度;(2)建立企业信用记录备案制度; (3)对不守法的民营企业还要实行罚责制度。对那些不能按时交税,或者有意拖欠贷款的企业负责人最好在个人信用上注明,要限制他以后再办企业,使他在经济生活中都能受到限制; (4)根据企业的经济行为进行信用评级制度,并对企业负责人的经济行为也记录在信用档案里,以供银行发放贷款参考使用。资金融通是中小企业发展过程中的一大制约瓶颈,资金也是企业的血液,如果企业的信用行为和它的融资相关联,很多企业都不会再做违法事项。(5)政府建立健全中小企业担保体系、建立代理公司、发展地方性中小金融机构,以扶持有潜力的民营企业发展。

再次,政府要对经营效益不好的民营企业进行筛选组合,通过对部分民营企业实行必要的市场退出,增强民营经济整体的竞争活力,实现民营企业群体的持续发展。

4.有效地监管机制是政府加强民营企业的监管的强心剂

当前,要进一步建立健全民营企业经营状况预警机制和民营企业财会监管联席会议制度,落实部门责任,及时掌握企业的单位投资、单位资产效益以及企业资债结构状况,及时分析评判企业经营风险情况,防范化解经济、金融风险。尤其对企业欠薪、欠费、欠债的情况要及时掌握,引起警觉,严加防范。特别是集团类企业内部各企业之间的关联情况,严防一家子公司因经营风险而搞垮整个集团。其次,关注企业大额资金的流向及借款结构,特别要关注是否有社会集资、借高利贷等现象,严防企业大额资金有外流、隐瞒等情况;再次,对高负债率、低业绩或现金流短缺的企业进行重点关注、分析。

作为政府部门,有责任有义务去建立和完善监管机制,确保上市产品的安全。作为一个生产企业就应该诚实守信,依法经营,严格按照标准生产,确保生产出来提供给消费者的产品是安全可靠的。食品、药品行业,更是责任重大,由于其产品的质量直接关系到人民的生命安全,必须把质量、把社会责任放在第一位。三鹿奶粉事件使这么多的企业陷入了严重的信用和生存危机,政府和相关企业都应该对此负责,药品生产企业,因其产品的特殊性,必须具有更高的社会责任、安全责任、质量责任、环保责任。制药企业的社会责任感首先是提供安全、有效、质量过硬的产品,绝不能以牺牲人的健康和生命换取企业的利益和经济发展。只有政府、企业都负起责任来,才能构建起人民生活安全的屏障。政府监管的责任,企业管理的责任,是缺一不可的。

5.不断发展的社会主义法制制度是加强企业监管的根本保障

有效的法律制度供给可以保障市场经济正常运行,因为制度的主要作用是通过建立一个稳定的结构来减少不确定性。有关新制度经济学研究分析指出:有效制度为经济主体的行为提供了稳定预期,减少了不确定性,从而能够更好实现自身利益;有效制度能够发挥对行为主体的约束功能,促成主体间的互利合作,实现经济效益;有效制度能够发挥对行为主体的激励功能,鼓励其创新,促进社会福利的提高。只有完善的制度与法规,才能使得执法部门有法可依,使制售有毒食品者有法可畏。同时,还可以阻断地方保护主义的法律退路,让执法部门为其在执法过程中的不作为付出法律代价,促使政府迅速向责任政府过渡。

一方面,要建立起适合市场经济发展需要的社会法治框架,政府职能部门所做的应该是对企业生产过程的监督,即制定标准、推行标准、检验执行、监督检查。当下很多重大安全事故,耳熟能详的多是运动执法、事后执法。都存在着日常执法的缺位、错位。政府行政体制改革,一个重要目标就是转变职能,各类政府职能部门只有彻底从动力、监督、方式上增强公共管理水平,才有可能及时有效杜绝问题产品。对民营企业来说,早已不习惯政府的指令指导。尤其民营企业的财务,是企业的核心机密,真实情况不愿让外人知道,除非企业出现经营困难、运转不灵、有求于政府部门时,才会和盘托出。2008年受金融危机、行业周期性波动和一些企业经营管理不善等综合因素叠加影响,经济发展遇到了前所未有的困难和挑战,个别重点骨干企业停产倒闭。在政府的强势介入下,有的困难企业已恢复正常生产,有的落实了企业重组。虽然企业解困取得了成效,但这种被动式、救火式的救助行动,让政府很受累。有人提出,必须要再出“有形之手”,加强民营企业管理。政府所要做的应该是促使民营企业加快建立现代企业制度,像抓国企改制那样,花大力气帮助引导民营企业将集权式家族管理体制转变为企业法人治理结构,健全股东会、董事会、经理层、监事会。

另一方面,有些民营企业不能清偿到期债务或负债率达到一定比例并影响社会稳定及债权人利益时,有关部门或债权人可建议工商行政管理部门督促企业提出歇业申请。由工商行政管理部门根据情况进行监控,依法对企业采取控制变更、停业整顿、督促歇业、予以注销等相应措施实行风险预警制度。对因经营管理不善造成严重亏损,又不能清偿到期债务企业,要依法进入破产程序推进民营企业依法破产工作。建立民营企业资产经营的公司,从事企业的收购、兼并和重组,收购变现破产企业的固定资产和土地资源,以带动有效生产要素的流动和效益的发挥。尤其是发现问题政府要及时查封民营企业的资产,防止他们自己把资金转移。要建立民营企业欠薪基金,欠薪基金用于垫付企业在破产申请、无力维护经营等退出市场情况下,所欠劳动者的工资和依法按期缴纳的劳动者社会保险费。欠薪基金由企业按年度销售额比例缴费组成,由劳动和社会保障局管理。对于和民生有重大关系的民营企业,比如和国有资源有关系的煤矿,可以设立重大事故风险金,按它的销售额提取,存入政府管理部门。房地产业也可以提取风险管理基金,以预防一些小的企业在经营不好时携款逃跑,把包袱留给社会。