我国海洋执法如何适应国际海洋法的发展势态

杨　欢

摘 要 随着《联合国海洋法公约》的产生,国际海洋法律秩序的确立和我国海洋法律体系的基本建立,我国海上执法和维护海洋权益的工作出现了新的形势,海上执法和维护海洋权益任务日益繁重,海上执法也面临着新的挑战。

关键词 海洋法 《联合国海洋法公约》 执法

中图分类号:DF935文献标识码:A

一、引言

国际海洋法的发展经历了漫长的过程。从17世纪初开始,随着资本主义的发展,逐步形成了许多国际海洋法的习惯和条约。第二次世界大战后,联合国组织召开了三次海洋法会议。经过长时间的艰苦谈判和反复较量,国际海洋法实现了重大的历史性突破,联合国海洋法会议于1982年通过了《联合国海洋法公约》,这项举世瞩目的海洋法公约,确立了一系列新的国际海洋法律制度。①我国在1982年公约开放签字的第一天就在公约上签了字。1996年5月15日八届全国人大常委会第19次会议批准了公约,1996年7月公约对我国生效。公约及其生效亦将对我国在坚持改革开放的格局中,进一步完善海洋权法规体系产生广泛而深远的影响。②

随着《联合国海洋法公约》的产生,国际海洋法律秩序的确立和我国海洋法律体系的基本建立,我国海上执法和维护海洋权益的工作出现了新的形势,海上执法和维护海洋权益任务日益繁重,海上执法也面临着新的挑战。

二、我国现行海洋执法的主要问题

(一)我国海洋执法体系现状。

我国现行的海洋执法体系是分散型的行业执法管理体制,以各行业部门包括:海监、环保、渔政、海事、边防和海关等为主的分工管理。目前主要的海洋执法部门有:交通部海事局、国家海洋局及中国海监总队、农业部渔业局、海关、环境保护总局、公安边防(海警)。就保障海上交通安全、保护海洋渔业资源、防止海洋环境污染等方面来说,已有法可依,并且各个海上执法系统都在根据各自的职责日夜在海上执法。但我国除了海上交通安全比较有保障外,海洋渔业资源因违规捕捞日趋衰退、沿岸海域赤潮频繁发生、海洋污染日益严重,不能不说是由于海上执法不力造成的。③随着《联合国海洋法公约》的生效,这种由几支职能各异的执法队伍共同承担海上执法任务的弊端日益突显。

(二)我国海洋执法体系的弊端。

海上执法效能的高低直接关系到一个国家海洋战略能否顺利实现,我国现行的海洋执法体系是以各部门分工管理为主的分散型执法体制,已不能适应依法行政、依法治海和海洋维权的要求。其体制弊端日益凸现,④主要问题有以下几点:

1.海洋法律还不够完备和具体。首先,我国还没有建立起与《联合国海洋法公约》相衔接的国内法律体系,特别是海洋的基本法尚不完备;其次,我国分散性的海洋执法体制,导致海洋管理法律和政策多为部门制定,全国缺乏统一的海洋立法规划,在管理职能上存在重叠、交叉和空白;第三,我国海洋立法的步伐远跟不上海洋治安形势变化的趋势和海洋维权的要求,处在弱势地位。海洋立法的滞后也是导致目前我国海洋工作缺乏集中力量、高效运用的统一机制和应对突发事件难以做到快速反应的原因。

2.海洋执法主体的法律地位不明确。首先,我国海洋执法权分散,授权海上执法力量的主体资格的法律也没有建立,缺乏明确授权,造成执法主体不明确。其次,各系统之间执法力量的协调机制还没有建立起来。海关、边防、海事、渔业、海监、环保等执法单位各自为政,在执法过程中经常产生争议和冲突。因而引发各部门各自为政,难以形成合力的局面,这在一定程度上影响了对海洋的综合管理。

3.海洋执法的成本与效率难成正比。海洋执法权分散于不同部门,多头执法,自成体系,造成执法成本高、效率低。机构重叠、职能交叉的体制分散了国家有限的财力和物力,浪费了海上行政执法资源,增加了执法成本,降低了政府的管理和服务效能,影响了海上执法效率和质量。④

此外,海上执法程序还存在明显缺陷,执法装备和手段不够先进,海上执法人员的素质不高等都是导致海洋执法不力的因素。

三、完善我国海洋执法体制

海洋执法是海洋管理和维护海洋权益的一个重要手段,海上执法力量是现代海洋管理的一个重要工具。许多沿海国家,在海上执法力量建设和执法方面都有很好的经验,值得我们借鉴。《联合国海洋法公约》颁布以来,全世界已有50多个海洋国家相继成立了海岸警卫队,建立海岸警卫队,整合海上执法行动成为海上综合执法的主流趋势。

我国应整合现行海上执法力量,借鉴目前世界上大多数发达沿海国家所采用的集中管理的海洋执法体制,特别是美国海岸警卫队的形式,整合现有的除军队以外的各行业海上执法力量,建立一支多功能、准军事、全方位和集中统一指挥的海洋执法队伍。我国必须走出一条有自身特色的海上武装执法力量建设的新途径,这支队伍应该具备以下特点:第一,是国家集中统一领导的海上执法队伍;第二,是有统一编制和财政拨款的正规化海上力量;第三,是准军事性质的海上警备队伍,在使用时可减少顾忌;第四,是本国海军可靠的预备力量,战时可及时有效地支援海军作战,补充海军的战损,相得益彰,相互促进。⑤

如今,人类在各个方面都越来越依赖海洋,希望更好地开发利用海洋的物质资源和空间资源。我国有着18000千米的大陆岸线和6500多个海岛,海洋安全对我国至关重要。必须尽快完善我国海洋法律体系,适应国际海洋法的新发展势态,以更好地维护国家海洋权益、捍卫国家安全。

(作者:华东政法大学法律硕士研究生)

注释:

①华东政法大学周洪钧教授授课内容。

②周洪钧.论<联合国海洋法公约>的生效及我国海洋权法规的完善.海洋法律.

③李国庆.我国海洋执法改革构想(1) .海洋信息.1999年第8期.

④和先琛.浅析我国现行海洋执法体制问题与改革思路 .海洋开发与管理.2004年第4期.

⑤刘江平.中国应有自己的海岸警卫队 .国际先驱导报.2009-03-20.