解决土地及集体经济主体问题的金沙路径

罗　凌

始于上世纪80年代中期的贵州省金沙县土地制度建设试点，经过两轮改革。在解决农村敏感的土地及集体经济主体问题上作了一些有益的探索和大胆的实践。金沙县的实践和探索，符合十七届三中全会精神。为我们在稳定政策、深化改革，推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变等方面提供了有益启示。

土地及集体经济主体问题是农村改革自始提出而至今仍在探索的问题。始于上世纪80年代中期的金沙县土地制度建设试点，坚持改革试验的超前性、探索性和可操作性，积极推进土地制度的改革试验，取得了较明显的成效，创造和总结了不少新鲜经验及做法，较好地发挥了“近期作示范，长远探路子”的重要作用。经过前后两轮的改革试验，在解决农村敏感的土地及集体经济主体问题上进行了一些有益的探索和大胆的实践。

金沙县第一轮农村土地承包改革——真正实现双层经营

农村改革从土地的两权分立及集体经济组织经营权下放开始，到农民家庭经营单位产生，解决了调动农业生产者积极性这个首要问题，但没有改变的是土地的集体所有和集体经济组织的存在。家庭联产承包的责任制形式实现了劳动者与生产资料的直接结合，推动了一个农业高速发展时代的到来。而农村改革坚持不变的是村(组)集体经济性质，即土地的两权分立并不改变其为集体经济组织主体所有，土地所有权是原体制集体所有制性质在村(组)集体经济组织上的实质性保留。不同的是，土地使用权转出之后，集体经济主体借以行使的不再是同于旧体制下以土地耕作为基础的直接的农业生产经营，而是发生在村(组)集体经济组织与农户之间以承包经营关系为纽带的间接的农业生产经营管理活动。而具体的农业生产经营转入农户家庭进行之后，相对于集体经济主体，家庭经营以其侧重于具体生产的活动内容有别于集体经济组织，使改革后的农业生产经营及其管理以“双层经营”形成与改革前“三级所有”的明显区别。

金沙县土地承包管理试点工作始于1987年。根据省委办公厅[87]11号文件精神，由省和毕节地区及金沙县有关部门组成的调查组于当年6月对金沙县的岩孔镇同盟、中山坪、东光三个村土地包干到户以后的承包情况进行了认真调查。调查情况表明，1980年土地包干到户以来，农村生产力得到了解放，农村经济得到空前发展。但是，在农村改革的具体实践中，集体经济间接的管理活动很难正常进行的矛盾也逐渐暴露出来，以土地所有权为根本的集体经济组织无法处于主体地位，本应对家庭经营行使的统一经营管理职能难以行使。农村基层存在着一种模糊认识，即不认为以土地所有权为基础的集体经济的存在，在一段时间内，只强调了“分”的一面，而忽视了“统”的一面，致使“双层经营”在一些地方变成了“单层经营”，集体经济组织主体地位丧失，村级基本没有合作经济组织，“留足集体的”等条款在一些地方不能兑现，许多该集体办的事，国家不出钱集体无法办，“双层经营”实质上没有建立。

之后，经过不同类型乡村的扩点试验，金沙县在解决农村敏感的土地及集体经济主体问题上作了一些有益的探索和大胆的实践。该县于1988年出台了《金沙县土地承包管理试点方案》，其指导思想之一就是“真正实现双层经营，做到既能共同发展，又不伤害个人发展的积极性，把集体和个人的利益紧密地结合起来”。该方案的实施，使金沙县村级服务型经济实体初步形成，合作经济组织“统”的职能明显加强，启动了村级集体经济的发展。同时，不再按人口的变动情况调整土地，农户之间可以自愿协商有偿转让承包地，较好地体现了作为承包权一部分的流转权。村组和乡、县两级政府制订鼓励政策，动员农民开发非耕地和外出打工，促进农村劳动力分工分业，稳定农民投资意愿。

金沙县第二轮农村土地承包改革——以土地制度作为杠杆抑制人口增长

1994年9月，省委确定金沙县继续开展1990年部署的农村土地制度规范化建设试验。金沙县针对第一轮农村土地承包中存在的由于土地所有权的模糊和集体经济组织主体地位不明，村(组)集体经济组织本应行使的统一经营管理职能在一定程度上已弱化或落空，以及农村土地使用权流转没有相应的政策法规约束、农业承包合同不完善，一些地方随意改变土地承包关系，严重影响集体经济发展等问题，在大量实地调查分析并完成西路乡申家街村延长土地承包期试点的基础上，设计上报了《金沙县深化土地制度建设试点方案》，其主要任务是：在稳定和延长耕地承包期的基础上，向建立非耕地使用制度和小城镇土地使用制度拓展，完善农业承包合同，使之规范化、制度化、法制化。逐步从稳定土地使用关系向建立土地使用权流转机制，提高经济效益方向发展，并将土地制度建设和“开发扶贫、生态建设、人口控制”结合起来，促进了全县经济社会的可持续发展。

在稳定家庭承包责任制的前提下，金沙县的具体作法是：一方面，规范土地流转制度，落实界定土地权属。另一方面，对土地面积、方位、等级、数量、户数、人口等作了认真调查和核实，变以土地数量刺激人口增长为以土地制度作为杠杆抑制人口增长，把计划生育列入承包地农户必尽义务，实行“增人不增地，减人不减地，超生收回责任地”的改革试验，即把计划生育与保护国土两项国策融汇在一起，建立一套行之有效的保障制度，克服了以人口多寡平均分配，造成经营规模过小、效益降低的弊端。此外，金沙县在土地建设中，对坡地、荒山、草坡、水面水利设施等都进行了承包，做到了山有主，主有权，权有利，山山水水都实行承包，从而使存量资产得以合理利用并不断增值，为发展县域经济培植了新的财源。

同时，为解决同一家庭农业劳动者，穿梭于农业生产者的不同阶段，环节多、时间长、消耗大、效率低、生产费用增加的问题，解决在信贷资金和农业技术服务向农业生产领域的传递中由于集体经济管理断层，国家和社会给予农业生产扶助无法正常通达的问题，金沙县组建了一批植物医院、互助储金会、互济会和农村合作基金会，通过为农户在农业、林业、水利、农机、粮食、畜牧、烟草、药果茶等方面提供产前、产中、产后服务，收取一定数量的服务费、手续费，既为集体增加了收入，又较好地解决了土地承包后群众一家一户办不了、办不好的实际问题，将土地制度建设与集体经济建设较好地结合在了一起，拓宽了发展集体经济的门路。

金沙路径的有益启示

党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出：“以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是适应社会主义市场经济体制、符合农业生产特点的农村基本经营制度，是党的农村政策的基石，必须毫不动摇地坚持”。金沙县在解决农村敏感的土地及集体经济主体问题上所作的大胆实践和探索，为我们在稳定政策、深化改革方面提供了有益的启示。

启示之一：要真正做到坚持家庭承包经营不动摇，关键是在明确土地集体所有的前提下，赋予农民长期的、完整的、有法律保障的土地承包权和使用权，使农户成为独立的市场主体。土地承包权在某种意义上说具有所有权的性质，农民拥有独立的土地承包权，就是土地集体所有的人格化体现。这样才真正体现了土地经营权、使用权与所有权的分立。只有產权变得更清晰、更稳定，市场经济才能更好的发育。长久不变工作做好了，流转自然水到渠成。

启示之二：在家庭经营的基础上，引导农民走向新的合作，是当前和今后深化农村改革的一个重大课题。家庭经营是有局限的。农民一家一户小规模的分散生产，势单力薄，交易方式落后，谈判地位低，不仅进入市场难，而且保护自身利益也难。金沙的经验是在不损害农民自主权的前提下，弥补家庭分散经营的缺陷，在农产品加工和流通领域大力发展农民的合作社。农业生产以家庭经营为主，同时通过发展各种类型的合作社，为农民提供产前、产中和产后服务，这样做，可以把家庭经营的优势与合作经营的优势有效结合起来，为家庭经营增添新的生机和活力。

启示之三：发展农村合作经济必须维护农民经营主体和财产主体的利益，不“归大堆”；尊重农民意愿和选择，不搞强迫命令；坚持“民办、民管、民受益”，不搞行政干预；对社员坚持以服务为宗旨，不以盈利为目的。