中国应强化稳定周边的能力

别让利益集团发展失控

杨 帆

转型国家最容易产生利益集团

利益集团已经成为中国社会的基本矛盾之一，也是我国当前改革的一大难点。美国政治学家麦迪逊认为，利益集团作为局部利益是与公共利益相悖的。利益集团来自于部分人对共同利益的维护，不可能自动消失，也不能强制消除，应进行“遏制与平衡”。

学者们对转轨国家中政府被利益集团俘获现象的调查与研究最为引人注目。在欧洲复兴银行和世界银行的赞助下，学者们于1999年和2002年分别进行了两轮关于商业环境和企业表现的调查。调查覆盖27个国家的1万多家公司,重点关注影响企业和政府关系的腐败现象。调查结果表明，公共服务领域的行政腐败和政府俘获现象在转型中国家，特别是在独联体和东南欧国家较为普遍。其中，国家俘获对商业法庭的影响最为显著,对中央银行的影响略小,对国会、政党和刑事法庭的影响则居于以上两者之间。

从一般意义上看，利益集团在一个国家的政治和社会过程中是一支负面力量，单个利益集团的利益诉求往往与全社会利益是相悖的。如果社会中不同利益阶层发育不平衡，强势集团将主导政治，成为特殊利益集团或“分利联盟”。不过，在现代市场经济条件下，利益集团的存在及其对立法及政治过程的影响虽然无法消除，但却可以控制。转型国家最容易产生权贵资本利益集团，这种利益集团缺乏有效的制衡力量，必须引起转型国家执政者的高度警惕，同时在必要时必须毫不犹豫予以打击。

国际上的限制措施

美国从19世纪开始就与利益集团进行反复斗争。“院外活动人员”这个词到19世纪20年代末在美国作为贬义词正式出现。詹姆斯·布坎南在1852年给富兰克林·皮尔斯的信中说：“一帮承包商、投机家、证券经纪人和经常出入国会大厅的院外集团成员，用一切借口把手伸向国库。”迫于社会运动与舆论的压力，1850年国会决定对院外活动进行定期调查,众议院1876年通过院外活动集团登记法。

20世纪这种斗争更加激烈。罗斯福新政立法限制特殊利益集团，“抑制精英与寡头主义”。1946年众议院立法，要求通过向国会施压而得到金钱报酬的人向两院登记。水门事件之后，“1976年院外活动集团公开法令”在参议院通过。

美国烟草集团是一个典型例子。1965年，众议院商业委员会通过标签法，通过在烟盒上加贴警告标签。烟草业通过院外游说对立法者施加影响，还有宴请、咨询费、演讲酬金和慈善捐款，打击限制吸烟的议员。1974年烟草业通过院外活动扼杀了限制香烟的立法。

同样， 20世纪90年代以来，俄罗斯也被各种利益集团控制。重要的权贵资本集团有石油工业家联盟、军工企业联盟、工业家企业家联盟等。其中最引人瞩目的是“七人金融工业集团”，控制了俄罗斯50%的经济和绝大部分传媒。他们设计了对国有财产的全面私有化，造成30%的俄罗斯人变成生活最低保障线下的赤贫。

普京执政后有效遏制寡头，民族资本迅速壮大。普京通过行政改革瓦解地方封建割据，重建中央权威, 实现了地方利益集团的规范化制度化。

中国进入利益博弈时期

中国的利益集团是在20世纪80年代开始出现的。改革开放造就多元化五大利益主体：中央政府、地方政府、垄断部门、企业，个人。20世纪90年代以后，中国开始形成三大新兴利益集团：国内垄断资本、国际资本、民营资本。进入21世纪后，中国进入各种利益集团博弈时代。

国有企业改制深化过程中，国家垄断资本逐步形成。政府所属部门滥用行政权力限制竞争，排斥或限制民营资本的准入。国家通过强制分拆、引入竞争的方式进行改革，一些垄断、准垄断行业，由于管理不完善、监管缺位或不到位、内部机制不健全，行业内个人收入和福利远高于社会平均水平。国家统计局2006年公布：电力、电信、金融、烟草等垄断行业的平均工资和福利是其他行业的5-10倍。

国际资本在中国有8000亿美元的直接投资。各国跨国公司都建立了商会，他们集体上书全国人大，要求延长在华税收优惠。起草《劳动合同法》等过程中，国际资本集团均有明显的集体行动。跨国公司的贿赂活动加剧了国内的腐败。中国每个已开放产业的前5名都由外资公司控制。其中，在作为“产业之母”的制造业领域，包括原大连电机等诸多行业“排头兵”，都已被外商控股或即将取得控股地位。

国际资本和霸权国家还通过各种方式，影响中国的理论界、学术界和各部门政策的制定，在一定程度上影响中国的发展战略。比如片面强调比较利益和出口导向，造成劳动密集型经济过度发展。我们必须在对外开放过程中注意国家安全，不要被国际势力和国内利益集团联合起来给搞垮了。

民营资本有两重性，它们反对政府过度干预，但有的民营资本又需要国家扶植。就是说，民营资本应该上升到民族资本的高度，与国家利益一致起来。民营资本作为利益集团，通过全国工商联或企业家协会等组织，采取集体行动。房地产集团组织了完全独立的协会，有自己的代表人物和思想理论，有效地抵制了国家的宏观调控，造成全国性的房地产泡沫。这是中国最典型的利益集团干预政策。

“遏制与平衡”是原则

总体来说，中国利益集团有几个特点。第一，利益主体多元化是计划经济原始积累结束以后，摆脱高度一体化的体制，转向市场经济机制的必然结果，有历史进步意义。第二，中国渐进式改革的特点决定了利益集团发展路径，离不开权力和优惠。特殊利益集团利益膨胀，但由于缺乏公开性和透明度，它们在中国有合法性危机和社会信誉危机。第三，各利益集团资源分配不均，极度失衡。

各利益集团之间的博弈是民主法治改革的基础。共产党的意识形态、国家安全、政治改革三原则，应该成为规范利益集团的指导思想。国家应依据“遏制与平衡”的原则，把各种利益集团纳入新的政治框架之中，必须以综合手段遏制利益集团的恶性发展，同时扶持弱势群体形成利益集团，以求得平衡。这是关系中国未来政治改革与发展的重大问题，也是保证社会和谐的基本前提。▲（作者是中国政法大学教授，此文观点来自于杨帆教授主持的2006年司法部重点课题《改革开放以来中国的利益集团与社会主义法治》。）

缅甸果敢地区爆发的武装冲突事件再次表明：周边稳，中国安；周边乱，则中国麻烦。

缅甸不是唯一出现动荡的中国周边国家，东亚、南亚及东北亚近年都出现过极端事态，如何化解周边地区的紧张已成为中国作为大国崛起过程中绕不开的话题。

今天，中国与邻国发生直接的、大规模军事冲突的可能性已大大降低，但周边形势却变得更加复杂。在中国的14个陆上邻国、6个海上邻国中，有相当一部分处于转型期，民族和社会矛盾频频发生，而政府的控制力又在明显下降，极易造成局势失控，引发大规模动乱。

在此背景下，中国周边的一些历史遗留问题非但没有随着冷战结束而化解，有的甚至更加恶化。为寻求安全感和政权稳定，有些邻国政府甚至不惜采取极端方式。周边局势对中国和平发展的战略机遇期已构成严峻挑战。

一直以来，中国奉行“互不干涉内政”的和平共处五项原则。它经受了历史检验，符合中国的国家利益和道义立场。但这并非意味中国在对待周边稳定问题上，只能被动地应对。中国有能力在不违背五项原则的前提下，找到解决问题的方式。

按照西方的经验和逻辑，大国为稳定周边，通常会采取包括武装干预等方式。基于这一逻辑，他们怀疑中国维护周边稳定的诚意和能力。因此，对中国来说，能否找到一种新的和平解决周边冲突的路径，不仅是对中国外交的考验，也是对中国模式的考验，需要高度的政治智慧。

随着国力的上升，中国对自己周围的安全环境的影响力已经越来越大。中国需要将这种影响力进一步落到实处，主动塑造一个稳定的周边。

中国应尽快建立周边稳定预警机制，统筹国内相关部门，在危机有可能发生之前，就主动采取措施。

一旦邻国发生冲突时，中国应积极承担大国责任，尽快召集相关国家举行紧急会议，商讨政治解决途径。同时，也可以派特使前往斡旋，促成谈判。如果事态特别严重，中国还可以借助联合国安理会所具有的维和功能，通过合理的国际途径来解决问题。

中国周边的情况十分特殊，但可以划成东北亚、东南亚、南亚与中亚四个大片。各片的重点不同，我们也应各有侧重。应当在深入研究四个区域情况的基础上，推动成立周边危机应对机制，以便在平时通过合作来防患于未然，在出现动荡时，则及时作出反应。

为维护区域的长治久安，中国可以通过积极参与建立次区域与区域经济一体化进程及多边安全合作机制，将地区一体化作为化解双边矛盾与促进地区稳定的重要手段。

周边稳定是中国崛起的重要基础。中国的发展需要由“经济福利论”逐步扩展到“安全福利论”。周边国家如能获得更多来自中国的安全“福利”，就会对中国增加信任感。而一个稳定的周边环境，也将为中国赢得更充分的战略机遇期。▲