四川扩权强县试点步入深水区

薛　萍　邓　灼　贺贵成

2009的新年，在经历了十几年的探索之后，扩权强县改革终于在中央一号文件中得到了重点鼓励：“推进省直接管理县(市)财政体制改革，将粮食、油料，棉花和生猪生产大县全部纳入改革范围”。

2009的春天，在灾后重建和扩大内需的大背景下，我省启动了第二批扩权强县试点工作，至此，四川省扩权强县试点县(市)累计已达到59个，改革进入了深水区……

继2D07年在首批27个剧市)开展“扩权强县”试点之后，我省又在今年3月发出《关于深化和扩大扩权强县试点工作的通知》，决定增加32个县(市)试点。

这32个县(市)是根据财政部确定的我省粮食、油料及生猪调出大县奖补范围综合权衡确定的。“这标志着我省扩权强县试点工作进入了一个新的发展阶段，对于增强县域经济发展动力和活力，促进‘两个加快(加快建设灾后美好新家园，加快建设西部经济发展高地)必将发挥重要的推动作用。”省财政厅厅长黄锦生这样评价。

先试先强，十六年的探索路

时间要回溯到1982年。那一年，党中央、国务院开始在江苏、辽宁进行改革地区体制、实行地级市领导县体制的试点，1983年在全国大面积试行。且前，我国除4个直辖市和部分自治区外，大多数省(区)都是实行“市管县”体制。

这种体制在改革开放初期，通过提升市的地位促进了要素集聚和市、县之间的经济协调，在增强中央城市对农村发展的带动以及加强治理等方面曾发挥过积极作用。但随着经济社会的发展以及市场经济体制的不断完善，其弊端也逐渐显现。

过多的行政层级造成治理效率低下，城市偏向导致市与县争利，县、乡财权与事权不对称，县、乡财力弱化，“小马拉大车”的城乡格局使市难以带县。全国人大常委会委员辜胜阻总结，中国县域经济发展活力不够的一个重要原因，就是“市管县”体制下县级政府权责不对等、经济治理权较弱、自主发展的空间较小。

转折出现在1992年。为了“在经济上和上海接轨”，浙江对侣个经济发展较快的县(市)进行扩权，扩大基本建设、技术改造和外商投资项目的审批权。1997年浙江又进一步在萧山和余杭等县(市)试行部分地级市的经济管理权限，扩权的力度明显提升。2002年浙江又将313项审批权下放给绍兴、温岭和慈溪等17个经济强县(市)，把地区一级的经济管理权限直接下放给县(市)。

这种“扩权强县”改革，带来的效果是“一枝独秀”。数据显示，10多年来，浙江GDP年均增长保持了17.9％的速度，财政收入平均每年递增25％，连续16年居全国第一位，到2003年底，城镇居民收入首次超过广东，在全国排名第一，成为中国县域经济最发达的省份。

浙江的改革，带动了全国在这项改革方面的进步。河北、江苏、河南、安徽、广东、湖北、江西、吉林等省份在中央政府的支持下，陆续推行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，对经济发展较快的县(市)进行了扩权，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县。

对此，著名经济学家，省社科院研究员林凌认为，“扩权强县”几乎是一个全国性趋势，这不仅是行政体制改革的大势所趋，也是大力发展县域经济的重要举措。

不过，各个试点省份在推行“扩权强县”的试验过程中成效不一，也说明这一改革仍处在不断完善和深入的过程中。

松绑放权，四川进行时

2007年，“扩权强县”，这个在浙江已经“热”了多年的词语，正式走进四川人的视线。

3月，四川省党政代表团赴蒙、浙、苏、鲁、豫五省(区)考察之后，总结认为这些地区经济发展“启动快”的因素之一，在于“放权强县”。省财政厅厅长黄锦生对此说，“四川与全国发达地区的差距，主要体现为县域经济发展的差距。”7月13日，我省正式宣布启动“扩权强县”试点工作。在试点县选择上，按照省委、省政府确定的选择试点县的基本原则，同时，考虑到成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，阿坝、甘孜、凉山三个州享有民族自治权，以及43个市直辖区的管理需要，主要从经济强县、人口大县和类区优势县中综合比较选择了富顺县等27个县(市)开展“扩权强县”试点。这27个县(市)涵盖了2600多万辖区人口，占我省总人口的近1／3。

同年12月16日，省发改委、省经委、省财政厅、省建设厅、省工商局、省旅游局等18个省级部门联合出台文件，将约60类、总计210项特权下放至27个试点县。

其核心内容，在于赋予试点县与市一级相同的部分经济管理权限，包括计划直接上报、财政审计直接管理、税收管理权部分调整、项目直接申报、用地直接报批、资质直接认证、部分价格管理权限下放、统计直接监测发布8个关键领域。

这种权限的下放带来的变化到底有多大?省财政厅副厅长王一宏给我们举了个例子，体制调整前，某县增值税、营业税等9个税种与市分享，2006年市级财政分享的部分达7671万元。体制调整后，市级将不再分享财政收入。王一宏说“这是县域经济大发展的突破口!”

与浙江等地区的“扩权强县”模式不同，四川这次“扩权”主要是在保持现有行政区划不变的前提下，扩大试点县(市)经济管理权限，目前主要赋予试点县(市)与所在市相同的部分经济管理权限。

财政体制调整是此次扩权试点改革的重要内容。市与扩权试点县(市)问的财政体制调整方案，重在保护和调动好市、县两方面积极性，既注重增强县级发展实力，又最大限度地照顾了所在市的利益。具体说，以2006年为基期年，确保市与试点县(市)既得利益不受损失，并在一定期限内实施增量调控，对市一级按原体制计算的增量按比例给予基数性结算返还，以实现改革平稳推进。同时，按照新体制，试点县将增加其职权范围内的支出责任，这也在一定程度上减轻了市级财政的支出压力。

根据规定，从2007年1月1日起，省对27个扩权试点县(市)实行全省统一的分税制财政管理体制，除中央、省按财政体制参与试点县(市)的税收分享外，所在市不再参与试点县(市)税收分享。

记者在乐山、德阳等所辖扩权县采访，听到最多的词就是“对接”，这种对接带来的变化也是最让扩权县感到欣喜的。广汉市财政局副局长梁筱萍直言不讳“没有了市上的‘雁过拔毛，2007年我们开始消化预算内赤字，当年就消化了上亿的债务。”

峨嵋山市发改局副局长易礼元则以“信息直达、项目直报、审批权限扩大、执行力度增强”四个词来阐述“扩权”的利大于弊。

此外，对接实现了扁平化管理，减少了中转层次，缩短了工作时间，加快了运行速度。记者了解到，省与试点县政府间公文上传下达正常完成时间由原来的15天缩短到最多7天，财政资金由省到县由原来至少3天缩短到1天。峨嵋山市规划建设局审批股股长赵雪梅还特别介绍：“我们的总体规划报省上批，技

术指导上更权威一些，规格也更高一些。”

对已经启动的“扩权强县”工作，还有一个显而易见的变化是，县级领导能与市级的官员一起在省上参会，而不用像原来那样通过二手传达。广汉发改局局长邓紫东就特别提到“到省上直接参会，减少了中间环节，让我们得到的信息更准确，不会再有转述的偏差。”

被“削权”的地级市，也对改革表示髓同。德阳市政府一位官员称，德阳过去对县无所不包，现在对县转为宏观指导，有利于本市集中精力发展。而在改革中，德阳市下辖的五个县：绵竹、什邡、广汉、中江、罗江均被列为扩权试点县。

对接、放权带来了经济发展活力的显著提升。采访中，绝大多数试点县都表示，改革使该县获得了很大的发展机遇。峨嵋山统计局的段洪建副局长给了我们两个数据，2006年该市GDP为61.35亿元，2008年达到了91.23亿元，增长了48.7％。而夹江县委书记陶宏伟则详细介绍了省级对县级的支持力度——省国土部门帮助调整用地规模，新增项目用地104.84公顷：省工商局帮助成立了西部瓷都协会，省劳动和社会保障厅给予再就业资金1282万元：省交通厅将省道103线夹江大件路段改造列入规划。

今年2月，省长蒋巨峰主持召开专题会，分析评估我省扩权强县改革试点情况。会上通报，2008年，我省试点县完成GDP2660亿元，增速比全省快0.2个百分点，规模以上工业增加值、全社会固定资产投资、税收增幅也高于全省增幅。在试点县的带动下，我省县级人均财力达到5.3万元，在全国排名13位左右。

试点无疑是成功的。而此次新增的32个试点县(市)人均财力均低于全省平均水平。省委、省政府的用意不言而喻。

边试边改成长中的烦恼

扩权强县为县域经济“松绑”，带来的活力显而易见，成效也是显著的。各试点县都表示，这是壮大县域经济的最大机遇。记老在罗江县采访看到，刚刚进入试点名单的罗江各级干部异常振奋，准备抓住机遇大干一场。还没有进入“扩权强县”试点县的一些地方，正千方百计追赶，以期在下一轮的“选拔”中入围。

但是，由于这场改革是渐进的，不涉及行政体制、不触及既得利益、带有过渡性质，在推进过程中，新的矛盾逐渐显现出来。最敏感的，仍是随着上一级政府事权下放，权力分配所带来的矛盾。

虽然省政府要求，原来的市仍有担负统筹协调发展区域经济的任务，不能将所有困难与矛盾都交给省上。但如一位地市级政府官员所说，“市级没有财权后，对县上的具体困难，帮助就有限，只能帮着向省上呼吁。”这就导致市级政府对一些实力较弱的县，不可能还像以前那样照顾。

随着210项权限下放，县与省直接对接，省级部门工作量陡增，对其管理协调能力也是一个新的挑战。

而对于扩权强县受惠的县(市)来说，遭遇的尴尬就更多了。

省辖市对扩权县(市)的支持力度减弱。峨眉山市农业局张秀华副局长给记者举例说，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项且，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分到不了位，给县(市)发展带来资金制约。

一些省级部门在扩权政策中定位模糊。采访中，许多地方提到，土地、金融、工商、税务等垂直部门各自都有自上而下的一套管理体制，而省上的各部门之间还没有完全协调好，办起事来颇费周折。特别是对于垂直部门的一些权力如何定位，是扩还是不扩、扩到什么程度都缺乏一个明显的界定。

“两个婆婆”都要管，办公成本和协调工作量增大。“省上本来已经开过会了，但事后同样的内容，回来后市上的会议照开，耗时又耗钱。”许多干部无奈地说。扩权后部分县(市)与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾，为了创造好的发展环境，既要主动维护使用对省一级部门的话语权，还要维护与市级的关系，大大增加了协调的工作量。

“一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍须到市里办理，扩权政策执行不彻底。这种‘两头热，中间冷的现象使我们左右为难。”不少政府官员表示，希望尽快出台“强县扩权”的协调、督察机制，并针对现状出台补充政策和配套文件，以强化扩枳强县推进的力度。

新老体制在相互磨合过程中，往往会产生“摩擦”。涉及省、市、县三级政府之间职责权限划分的扩权强县改革，在试点中的确出现了一些新情况新问题。国家行政学院教授汪玉凯将这些问题言简意赅地总结为五点，省级政府经济社会管理权限下放不够：政策措施需配套，工作程序尚待进一步规范；管理体制有待理顺；省直部门人手紧张。

对此，中央编办三司司长李晓全表示，省直管县改革出现新情况新问题很正常，随着改革不断深化和探索范围逐步扩大，以及政府机构改革的推进，这些新情况新问题将逐步在实践中妥善解决。

充分释放活力任重而道远

今年，中央在重大文件中首次提出发展壮大县域经济和减少行政层级，这意味着不仅要赋予县级政府更多的权责，而且有条件的地方，强县扩权、财政体制上的“省直管县”改革是地方政府层级改革的重要路径，从经济管理、社会管理乃至行政管理层面构建“省直管县”体制，可能成为未来中国地方政府行政体制改革的方向。

按照中央精神，“鼓励有条件的省份”进行改革的尝试，不够条件切不可一哄而起，搞一刀切。据有关专家解读，这里包括两层含义，一是“具备条件的地方”主要包括，经济比较发达的地区，省域面积处于中小程度，且改革呼声比较强烈，干群认识比较一致。二是对层级不要刻意划一，要考虑到地区的特殊性。

必须明确的是，扩权在目前只是扩大试点县的部分经济管理权限，而“省直管县”概念涉及更为宽泛的领域。就四川来说，幅员辽阔，各地经济社会发展很不平衡，实现全面的“省直管”县暂不具备条件。而扩权强县，应是“省直管县”前的有序过渡。

但总的来说，“省直管县”是一种大趋势。

最大的动力来自普通群众对改善民生的期盼。“我们现在要强县，强在哪里呢?就是要首先保证县一级政府有足够的财力改善民生。”夹江、峨眉、罗江等地的干部直言不讳，“这是我们盼望改革，希望扩权的最大动力。”

其次是县一级广大干部。要保证县域经济、社会有一个可持续的发展，干部们就要力争更大的发展空间，扩展更大的发展权力，这是“省直管县”改革政策得以推进的很重要的因素。

同时，中央看到了政府管理在推动城乡一体化过程中的重要作用，“省直管县”就是要用最小的行政成本产生最大的行政管理效益。

促进县域经济的发展，当前迫切需要的是制度创新，从管理体制上对县域经济“松绑”，实行“扩权强县”直至“省直管县”。

那么，推进扩权强县的条件是否成熟了呢?

县一级政府所在地交通已比较发达，电子政务已经完全改变了信息传递的手段，这使我们从客观上具备了扩权强县的能力。另

外很重要一点，这些年来县一级政府的工作人员整体素质和能力有了很大的提高，这对推动改革非常有利。

在推进“扩权强县”的过程中，试点县的干部认为最大的障碍，一是省里一些部门是否愿意把更多的权力下放，另外就是地级市是否愿意把一些权力往外剥离。行政体制改革越往下推就越涉及到政府间的利益关系，部门利益、层层的官员利益，这是客观存在的问题。

“实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县(市)的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。”这是我省“扩权强县”试点两年来基层干部的普遍感受。峨眉山市的同志告诉记者，“省上的一些文件对扩权县与市级在利益上的划分不明确，要求协商解决。问题是，‘老子与‘儿子本来就不对等，怎么协商?”很多试点县向记者呼吁-“中央、省应当尽快出台文件，保证强县扩权的推进力度。”

在“强县扩权”基础上的省直管县，这种体制上的大手术，牵涉到众多人的利益，其影响之大是可想而知的。从记者在改革试点县了解的情况来看，地级市这个层次还有不少疑问和困惑需要解决，在面上对改革不好提出反对的意见，但心里难免有抵触和失落感。此方面还需做大量艰苦细致的工作，要考虑比较稳妥的渐进式改革方案。

还有一个比较现实的问题，就是“省直管县”能不能管得过来?

不少省级区划里县级单位有八九十个，多的一百多个，如我省有县级单位181个。省直管县有效管理大体应在50个左右，太多了可能管不过来。对此，国家行政学院张占斌教授预测，如果坚持省管县改革，可能就需要把省级区划单位缩小，或者适当合并某些偏远地区的过小的县。如此一来，这又牵涉更大的省级政府的管理规模和幅度问题。张占斌教授撰文建议，可考虑今后数年或数十年以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理下放和配置权力。

链接：四川省59个扩权强县试点县(市)名单

原27个试点县(市)名单：

绵竹市、广汉市，什邡市、简阳市、大竹县、仁寿县、南部县、射洪县、仪陇县、榘县、资中县、泸县、富顺县，宜宾县、安岳县、三台县，平昌县、中江县、岳地县，宣汉县、江油市、夹江县、成远县、华蓥市，阆中市、峨眉山市，盐边县。

新增32个试点县(市)名单：

自贡市的荣县；泸州市的合江县、叙永县、古蔺县；德阳市的罗江县；绵阳市的盐亭县、枰潼县、安县；广元市的苍溪县、剑阁县、旺苍县；遂宁市的蓬溪县、大英县；内江市的隆昌县；乐山市的犍为县，井研县；南充市的西死县、蓬安县、营山县；宜宾市的南溪县、江安县、长宁县、高县，兴文县；广安市的邻水县，武胜县；达州市的万源市、开江县；巴中市的南江县、通江县；眉山市的彭山县；资阳市的乐至县。

链接：新词解析

财政直接管理——

从2009年1月1日起，我省对32个新增扩权试点县(市)实行与市相同的分税制财政管理体制，扩权试点县(市)与市互不参与税收分享。以2008年为基期年，核定并相应划转扩权试点县(市)各项财政收支基数；库款报解及资金调度管理直接到扩权试点县(市)。省财政单独确定扩权试点县(市)的资金留解比例，资金调度由省财政厅调拨到县(市)；省对扩权试点县(市)的专项补助资金直接分配下达到县(市)，备扩权试点县(市)要求专项资金支持，直接向省级有关主管部门和省财政厅申报。

分类考核——

在类区划分上，我省根据县域地理地貌特征和民族人口分布特征，对扩权试点县(市)考核分为平原、丘陵和山区3个类区。考核指标体系主要由GDP增长率、财政收入增长率、民营经济增长率、规模以上工业增长率，城镇居民人均可支配收入增长率、农民人均纯收入增长率等6项指标构成。

在考核办法上，一是分类考核，扩权试点县(市)在全省同一类区中，对6项指标的实际完成情况分别按百分制进行的量化评分；二是成效考核，以扩权前3年平均发展水平为基本标准，对扩权前后的6项指标分别予以量化评分考核。6项指标分类考核和成效考核得分，按40％和60％的权数，汇总计算扩权试点县的最终考核得分。

退出机制——

按照所有扩权试点县(市)的最终考核得分统一排序，对排名后3住的县(市)给予提示，连续两年排名后3位的不再列入扩权试点县(市)范围。