环境费改税的理性思考

刘立佳　司言武

摘要：随着环境问题的恶化，税收手段作为国家宏观调控的重要手段越来越受到人们的重视，环境费改税及开征环境税的呼声越来越高。面对这一现象，本文根据环境经济学一般原理，联系我国国情，针对我国排污费改税的主要问题做出分析，指出全面进行环境税费改革的不可行之处，提出环境费改税应该循序渐进，逐步推进，并对具体实施战略做出了简单设想。

关键词：新排污费环境税费改税理性思考

一、引言

随着人们生活水平的提高和环境问题的日益严重，环境保护日益受到人们的关注。税收作为政府宏观调控的重要工具，自然被人们寄予厚望。很多发达国家都开征了环境税，并且在税制改革过程中把建立绿色税制作为目标：丹麦1993年通过了一项重要的税收改革方案，即在降低劳动力税份额的同时，提高自然资源和污染的税率；瑞典是最早把所得税转换成能源税和污染税的国家。荷兰于1995年由财政部设立了绿色委员会(Green Commission)，其任务是为实施绿色税制提出建议。发达国家的环境税政策对其环境的改善起到了极大的作用，于是在向发达国家学习开征环境税，全面进行环境费改税便成为很多经济学者讨论的热点。但是，多数学者在探讨开征环境税时只考虑到了开征环境税带的好处，却忽视了中国的国情。我国大部分城市都未达到S02等主要大气污染物的库兹尼兹曲线的拐点，也就是说我们的经济发展水平还没发展到足够高的水平促使环境改善。虽然经济增长并非是改善环境质量的万能药，促进GDP增长的政策不能代替环境政策，但是我们在进行环境费改税过程中也应充分认识我国国情，不能一味照搬西方做法。

二、我国现行排污收费制度分析

(一)我国排污收费历史及现状描述

1978年，国务院环境保护小组在其所作的《环境保护工作汇报要点》中，根据“污染者付费”的原则，第一次提出了在我国实行“排放污染物收费制度”的设想。1979年9月，五届全国人大常务委员会第十一次会议原则通过的《中华人民共和国环境保护法(试行)》第十八条规定：“超过国家规定的排放污染物，要按照排放污染物的数量和浓度，根据规定收取排污费”。1982年2月，国务院在总结27个省、自治区、省辖市开展征收排污费工作试点经验的基础上，发布了《征收排污费暂行办法》，对排污收费的目的、排污费的征收、管理和使用做了一系列明确、具体的规定，这标志着中国排污收费制度的正式确立。1988年7月，国务院颁布了《污染源治理专项基金有偿使用暂行办法》，对排污收费资金的使用做出了具体规定。2002年1月国务院第54次常务会议通过的《排污收费征收使用管理条例》对排污收费的征收和使用做出了更为具体的规定，这标志着中国排污收费制度进一步完善。

(二)排污收费的成效

1提高了各级地方政府及其人员对环境保护重要性的认识。排污收费制度不仅关系到地方经济的发展和环境状况，而且直接影响着地方财政收入，因此，地方各级政府特别重视排污收费制度的具体落实。一方面体现在加大、加快了排污收费地方立法的步伐，各地的一些排污收费的地方立法纷纷出台，如国务院发布《排污费征收使用条例》后，《湖南省实施<排污费征收使用管理条例>办法》等办法、意见相继颁布实施。另一方面，各级环保部门加大了执法力度，对排污收费中出现的违法失职行为严惩不贷，在执法中环保意识得到了提高。

2促进企业加强技术改造和开展资源综合利用。排污收费是按照排放污染物的种类和数量来征收的，排放的污染物对环境影响的程度越大，排放的污染物的数量越多，需要交纳的排污费的数量就越多，因此，为了节省成本，减少排污量，就迫使企业加强技术改造，综合利用自然资源，防止资源的浪费。

3为环境保护筹集了资金。排污收费制度实施以来，为环境保护筹集了资金，2007年，排污费征收户达到635721户，征收排污费173.6亿元，这些资金大部分用于环境保护，对环境保护工作起了很大作用。

三、环境费改税的理性思考

(一)环境税并非治理环境的惟一途径

由于经济手段的灵活性和有效性，能促进环境管理系统以最小的经济代价来获得最佳的环境效果，因此，随着经济体制改革的推进，经济手段在环境保护中发挥了日益重要的作用。税收手段是经济手段的重要内容，但并非惟一手段。除了税收手段，还有排污收费、使用者收费、产品收费、预付金返还、污染理赔、价格等方法。

(二)环境收费与环境税的理论依据相同

环境税的理论依据是庇古的环境外部性理论。按照该理论的要求，为了克服经济行为中外部性，要对外部性行为征收环境税，使外部性内部化。这里的环境税只是一个学术概念，并不单是税收手段，既包括排污税、污染产品税，又包括排污收费等手段。这里的环境税的主要目的是为了克服经济行为中的负外部性，不管是收费还是收税，只要能够使经济行为中的外部性内部化，就是达到了目的。

(三)我国排污收费不应作为费改税的重点对象

排污收费只占税收外收入的很小一部分，据有关资料显示，我国2000年非税收入达到12994：64亿元，而同期的排污收费只有58亿元，只占非税收入的0.446％，并且排污收费是已经纳入预算管理的收费项目。目前，我们税费改革的主要任务是，首先，取消制度外收入。制度外收入是各部门、各地区“自立规章、自收自支”的收入。其次，规范预算外收入。在实行分税制和分级财政管理体制下，预算外资金逐渐失去了存在的依据，需要统一的预算管理，实现国家预算的完整、统一。最后，适当保留预算内收入中的非税收收入部分。在预算收入中，非税收入尽管绝对数量一直稳步增长，但占整个预算内收入的比重一直很小，大多年份都控制在预算内收入的10％以内，有些年份甚至不足1％。由于排污收费已经纳入了统一的预算管理。并且，占收费总量的数目很小。因此，对于部分排污收费项目应该予暂时以保留。这样既不会影响税费改革的步伐，又不会导致全面进行税费改革所带来的种种问题。

(四)环境税的“非中性”问题不易解决

所谓“税收中性”是指税收体制的惟一目的是用最小的扭曲和对行为方式最小的影响获得最大的税收收入。在多数情况下。要取得环境效果。必须把环境税确定在较高的水平上。在中国排污收费改税过程中，改革后的税收标准将会比现行的收费标准要高。这可能会对企业和居民的行为产生扭曲作用。OECD主要用税负不变政策来推动环境税的开征，即通过减轻企业其他税负来进行。而我国目前税制尚处于改革探索阶段，这种做法显然不适合。因此，开征环境税后的税收扭曲作用不易克服。

(五)我国全面进行环境税的条件还不成熟

1中国经济水平不发达。改革开放以来，中国经济实力有了很大提高。GDP总量从1978年3645.2亿元增长到了2008年的300670亿元，人民生活水平有了

很大提高。但是，中国人均经济总量还比较低，2008年，全国农村居民人均纯收入4761元，城镇居民人均可支配收入15781元。一方面，由于税负转嫁的存在，环境税的大部分负担将由最终消费者承担，这样，低收入者将承担更多的相对负担。另一方面，负担由于不同的收人群体对相同环境改善程度的货币评价往往是不同的。一般情况是，收入越高，对环境改善的效益评价也越高。这样，环境税将产生累退效应，加大低收入阶层的负担。而OECD国家实施环境税时居民收入和生活水平已经很高。

2我国税收征管水平不高。一些基层税务部门执法行为不规范，税收征管中没有严格按照税法规定依法征收，存在着多征税、少征税和虚征税的问题；税收征管中某些日常征收管理活动和征管程序不符合法律规定，导致偷税、漏税、欠税问题严重；另一方面，中国的税收征收成本高，1993年我国税收征收成本率为3.12％，1996年为4，73％，已达到5％-6％。而美国的税收征收成本率为0.6％，日本为0.8％，加拿大为1.6％，英国为1％～2％(郭烈民，1999)。在中国税收征管水平不高的情况下，贸然进行全面排污收费改税，会加大税收征管难度，导致更多税款流失。

3环境污染的复杂性。排污费的征收技术性很强，需要专业技术人员亲临现场，对企业排放的各种污染物进行分析和计量。中国现行的税收征管模式，不能适应这种需要。排污企业很容易为逃避税收而隐报、少保污染物排放量，而税务机关事后稽查又很难取得可靠证据，从而可能形成大量的税收漏洞。

4当前经济形势不乐观。目前，由美国“次贷危机”引发的“金融海啸”正在演变成为“世界性金融危机”，并可能向经济危机发展。我国宏观经济在原“两防”方针指导下的“软着陆”过程，加入了突如其来的外部冲击，再加上其他多种因素影响，已带有在经济周期由高涨向低迷的阶段转换中“硬着陆”的危险。一些加工企业，特别是出口导向型的企业遇到了比较明显的困难。为应对部分劳动密集型产业增长下降以及失业率上升及社会不稳定因素，税收作为国家宏观调控的重要工具，应该以减轻企业负担为目的，对企业实施减免税或多退税。如果在此期间贸然进行全面环境费改税，必然会加重企业的负担，使得经济形势更加恶化。

四、结论和建议

(一)完善排污收费制度

1逐步提高排污收费标准。针对我国现行排污收费标准过低，收费金额不足以弥补企业造成的外部损失的情况，我们应该按照“谁污染，谁付费”的原则，逐步提高排污收费标准，使环境破坏的外部成本内部化，在此过程中，我们应采取一些配套措施，如减少或取消其他对企业的收费项目、对企业进行税收返还等措施，减轻因排污收费标准的提高而对企业造成的负面影响。此举也为未来全面进行环境费改税奠定基础，积累经验。

2扩大排污收费的征收范围。现有的排污收费只对企业和个体工商户的排污行为进行收费，而对于个人的排污行为却没有收费，这在一定程度上纵容了一些破坏环境的行为。以杭州湾为例，有关专家的研究表明，杭州湾的污染仅有5％来自工业污染，其他均为非工业污染。针对以上情况，我们可以将农业污染行为和个人生活排污行为纳入排污收费体系。将一些未纳入排污收费的污染物纳入收费项目。

3加强排污收费工作的管理。首先。加强排污收费的立法工作，使对排污收费的征收和管理有法可依。其次，各级环保部门在收费过程中应严格核定排污者污染物排放量，并严格按照国家规定的征收标准计征排污费，不得降低排污费征收标准或擅自减免排污费，也不得超越审批权限或违反审批权限批准减免排污费。考虑建立排污量和排污费缴纳情况公告制度。最后，加强排污收费资金。针对有些地方截留、挪用排污收费款的现象，应该加强资金管理，严格按照国家规定使用资金，切实落实专款专用的原则，是排污收费制度对治理污染起到更大作用。

4积极开展排污费征收情况稽查。加强污染源自动监控设施建设。对不按国家规定核定排污量、计征排污费，或者违规减、免、缓征排污费的，上级有关部门要按照国家规定责令限期改正。对拒报、瞒报、谎报排污量，以及不依法按时足额缴纳排污费的。要依法予以处罚。

(二)选择部分污染项目进行环境税试点

我们进行排污收费改革的最终目的是全面开征环境税最终建立绿色税制，我们在进行排污收费改革的过程中可以选择一些税基比较大，而且比较稳定，征收技术要求比较低的污染因子开征环境税，如二氧化硫、氮氧化物等。另外，我们还可以将一些污染严重的产品如含磷洗涤剂、电池、含臭氧破坏物质的产品纳入消费税征税范围。

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