论会计监管模式的借鉴与改革

[摘 要]会计监管问题一直是我国证券市场关注的一个问题,随着市场经济的发展,我国会计监管出现了监管不力、效率不高等诸多问题。因此构建一个有力、有效的会计监管模式,以减少造假事件的发生具有十分重要的意义。我们通过对国际上几种主要的会计监管模式进行比较分析,并结合我国会计监管中存在的法律问题、会计市场准入问题、会计监管体制问题这些现状,提出了我国会计监管模式改革应考虑国际发展趋势和我国具体情况因素,体现“法律规范、政府监管、行业自律”三位一体的基本思想。

[关键词]会计监管 模式 比较

作者简介:蒋晓凤,工作单位:广西财经学院,职称: 副教授,高级会计师。

一、会计监管模式的类型

会计监管模式从总的方面来看,分为行业自律、政府主导以及政府监管与行业自律相结合三种模式。

(一)英美模式。在英美法系国家,上市公司会计监管一般是以政府的程序性监管为主导,监管者仅针对上市公司财务报告是否遵循相关规则的程序要求进行监管,同时注重发挥自律监管和独立监管的作用。美国会计行业自律监管模式,在安然事件后进行了大力调整。《萨班斯奥克斯利法案》颁布后,美国建立了受证券交易委员会(SEC)公众公司会计监察委员会(PCAOB)来加强对上市公司公司治理、信息披露和注册会计师的管制。形成以独立监管为主,行业自律组织、独立监管机构、政府监管部门各司其职、相互配合的混合监管模式。

英国的会计监管强调公司财务报告应给予真实与公允反映,以民间审计为主,保护投资者利益。随着经济全球化和会计国际化的发展,以行业自律为主的英国会计监管模式的局限性也逐渐暴露出来。由于缺乏一套强有力的会计监管法规,英国各地之间会计监管的程度不完全一致,极大地影响了英国证券市场会计监管的水平。因此,英国也逐渐地摆脱单纯依靠行业自律组织进行监管的模式,实行以政府监管为主导,同时发挥自律监管和独立监管的作用,对现有会计监管模式进行有益的补充与完善。此外,英国还加强对事务所审计业务的监管并实施全新的职业后续教育体系。

(二)德法模式。德国会计模式主要特点是税法与会计的高度统一,会计规范主要是为国家利益服务的。上市公司会计监管以政府实质性监管为主,监管者必须对上市公司财务报告的实体内容进行审核,甚至还需要就某些财务报告数据是否符合规定的标准做出判断并采取相应的措施。与法国相比,德国通过法律形式制定的会计规则具有更大的强制性,强调会计准则与税法税则的统一性,税法在很大程度上决定了会计,并且其在处理国家所有者权益与公司所有者权益关系方面具有直接影响。德国会计以公司利益为导向,保护公司利益,极端稳健和不要求充分披露,允许公司在会计政策选择上具有较大的弹性。会计监管强调保护公司利益,在会计信息披露上设法满足银行和税务机构的需求。

法国会计监管模式的特点是法国政府相当注重全国经济计划和宏观调控。法国强调会计准则的统一性,强调会计服从税法的要求并与税法的规定保持一致。政府财税部门占据了会计监管的主导地位,因而法国的会计监管实行政府驱动,税务主导,政府组建了全国会计监督委员会来负责会计总方案的实行,较多地倾向于维护国家的权益,以满足国有投资者、政府征税及宏观经济调控的需要。

(三)日本会计监管模式

日本实行以法律为基础,政府集中监管的会计监管模式。会计监管主体由大藏大臣直接领导,以证券交易监视委员会为专门的政府监管机构,由大藏大臣任命的地区财政局长为地方证券监视长官的垂直管理式的监管模式。在法律的基础上执行监管任务时,实行证券交易监视委员会和自律机构的有机结合。

二、我国会计监管的现状分析

(一)法制建设问题

我国政府主要是通过建立一系列的法律、法规来实施会计监管的。近年来,我国已初步形成了以《会计法》为主体,相关的行政法规、规章等规范性文件为补充的全方位、多层次的会计监管法规体系。该体系从原则性规范,到操作性规范,都做了较为详尽、合理的规定。但同时也必须承认,我国在会计监管的法律法规建设上还存在一些问题。主要表现在:

1.会计监管配套的法律法规不完善

我国现行的会计法规体系存在着许多不足,例如我国至今未出台《民事责任赔偿法》,从我国目前对会计信息披露违规案件的查处情况看,主要是以行政处罚为主。处罚力度的加大基本上体现在追究主要责任人的刑事责任上。在财产责任方面一般表现为对当事人的违法所得全部由国家罚没,但却没有对投资者的民事赔偿责任。虽然《证券法》规定了民事赔偿责任优先承担的原则,但在司法实践中,由于现有的法律缺乏适当的诉讼机制,致使投资者的损失实际上得不到赔偿。即使在刑事责任和行政责任方面,处罚力度同样显得不够。

2.会计法规之间的协调存在问题

从会计监管的法律环境看,部门立法,部门分割,有关措施缺乏照应、相互交叉或存在遗漏和抵触现象,形式不规范,体例不统一,编号不系统,致使监管部门很难对会计违法行为定性。

(二)会计市场准入制度问题

会计市场准入是会计市场秩序的起点和重要组成部分,能否建立健康有序的会计市场秩序,在很大程度上取决于良好的市场准入制度的建立。我国政府对会计准入制度予以高度重视,通过制订各项法律、法规和制度来规定和约束会计市场进入行为。然而我国现阶段由于法制尚不健全,缺乏对会计市场准入秩序中的混乱行为的强有力的监管,主要表现在:

1.会计市场准入审批制度不规范,削弱了会计监管力度

我国目前会计业的个人与机构的市场准入的审批手续制度极其不规范,比如,注册会计师的资格考试和会员注册均由中国注册会计师协会统一组织并发放“牌照”,会计师事务所的执业许可证则由当地财政部门发放,涉及证券业务的审计和评估资格则是财政部和证监会联合发放,注册会计师和会计师事务所的事务管理又是由当地财政部门和协会负责。尽管财政部有最终裁决权,但从总的行政程序看比较繁乱,监管都不到位。

2.会计市场准入监管中的寻租行为,严重地破坏了会计市场的秩序

进入会计业的个人与机构必须要进行严格的资格审查,以确保会计执业质量。但我国目前的会计准入审查往往流于形式,各种寻租行为滋生泛滥,将许多不法行为带入整个会计市场,严重地破坏了会计市场的秩序。

(三)会计监管体制问题

1.会计监管体制不顺,致使会计监管目标难以较好地实现

注册会计师协会在我国并非行业自律性组织,它是财政部门的一个机构,它与财政部门之间是垂直管理关系。同时注册会计师协会上下级之间又是纵向管理关系。从这个意义上讲,地方注协就要受双重领导,但主要受制于地方财政部门,因此其独立性较差。由于注册会计师协会功能的错位,会计监管体制不顺,致使会计监管目标存在偏差,以至于会计监管者的责任不清晰,在其功能和权力的运用上没有保持独立,致使无法实施明晰的、一贯性的监管。

2.从监管的主体看,权责界定不清

我国的会计监管是多方位进行的,各机构之间的职能重叠交错,多头监管现象普遍存在,导致监管部门的职能异化,以至于不分主次,这些弊端将会造成部门之间相互协调困难,最终导致无效的监管。

3.会费的交纳和分配制度不合理,造成会计行业监管的被动

造成我国会计行业监管被动的一个主要因素就是会费问题。向会计师事务所收取一定的会费作为注协的经费来源,存在着严重的弊端。一方面,由于交纳会费的关系对于有问题的会计师事务所,注协不能按照法定程序去处理,使其自律性较差;另一方面,会费按一定的办法在两级或三级协会之间进行分配,必然会造成某些摩擦或分歧,因为这不仅涉及分配制度的合理性问题,还涉及各个地方的利益保护问题。

三、我国会计监管模式的改革

(一)会计监管的国际发展趋势

目前,会计监管国际发展趋势表现为:一是会计监管必须依靠市场和政府双方面的力量。市场难以解决的,政府也不一定能很好解决,即使政府能够解决好,也不一定就是最优的。二是最有效的会计监管模式,是整和各种力量的集中监管模式,而不是某一力量的单方面监管模式,也不是多种力量的分头监管模式。国际上普遍强调注册会计师协会、证券交易所、会计准则制定机构、政府监管机构力量的整和,并且由政府来牵头,但是政府监管机构并没有超乎其他监管机构以上的特权。三是会计监管既要体现公司的自我管理功能,又要加强对公司内部治理的指引和监督,还要突出强调市场的自我调节功能。

(二)我国会计监管模式的改革思路

目前,关于我国会计监管模式的改革,一种意见为“政府主导的独立监管模式”。构建这种监管模式时,应当确保监管机构的权威性、代表性和独立性。就权威性而言,可考虑将监管机构直接纳入国务院或全国人大的直接领导下,如设立“国务院会计监管领导小组”或“全国人大会计监管领导小组”,小组成员由财政部、经贸委、人总行、证监会、审计署等权威政府部门的有关领导组成;代表性可通过吸收政府部门、信息使用者(股权和债权提供者)、信息提供者(各种所有制企业)、信息鉴定者(注册会计师)的代表组成会计监管基金会,负责监管委员会的人事任免和经费审批;独立性要求监管委员会的全体成员由专职、高薪的专业人士组成,经费单列,独立进行决策,但会计监管基金会保留否决权。

另一种意见为“三位一体模式”。这种意见认为:会计监管体系应该包括会计监管立法体系和会计监管执法体系的两个方面的含义。会计监管的立法体系解决的是会计监管的法律建设问题,它是实现会计监管的手段和工具,通常由全国人大常委会负责制定法律,由政府有关部门制定准则、行政规章制度,由自律性组织制定其行规。会计监管的执法体系需要从会计监管活动中各要素之间的互动关系来体现,它主要包括会计监管主体、会计监管对象以及会计监管范围等问题。这样的会计监管体系框架的构建充分体现了“法律规范、政府监管、行业自律”三位一体的基本思想。

我们认为,会计监管模式的研究不能搞绝对化,片面强调政府监管和行业自律都是不恰当的。正确的思路应首先明确界定政府监管与行业自律在会计监管制度中的职责分工,从组织、法制、措施方法上形成两者互为制约、互相补充的机制,这样才能有效地实现会计监管的目标。同时,还要深入研究会计监管的目标及其会计监管模式转换的标准与途径等。

(三)我国会计监管模式改革应考虑的因素

1.从强调“实质性监管”转向于逐步建立以“程序性监管”为主的监管理念。长期以来我国上市公司会计监管模式体现了“实质性监管”的理念。“实质性监管”理念适合于资本市场不太发达、政府有强势监管传统、司法诉讼和行政执法效率相对较低、投资者整体不够成熟的国家或地区。从我国现实看,这种监管理念导致了政府监管力不从心、监管成本过高、效果也不明显等后果。研究表明,我国资本市场已经能够对上市公司的内部治理和信息披露质量的某些行为做出有效反馈,这就对“实质性监管”理念存续的有效性提出了挑战。因此,我国应改变过去以“实质性监管”为主的监管理念,逐步过渡到以“程序性监管”为主的监管理念,充分调动和发挥自律组织的作用。

2.必须建立符合中国国情、顺应国际潮流的会计监管模式。

判断一个国家的会计监管模式优劣的标准不是看其形式,而是看其内容实质,建立我国会计监管模式就要符合我国的国情。我国目前市场发育还不完善、不规范,在这种环境下,要求我国会计监管从行政性向自律性转变是行不通的。在现阶段,我国还应多一点“强制”,少一点“灵活”,建立以行政会计监管为主的监管模式,更容易被接受,也更符合国情。

建立会计监管模式,还要考虑国际潮流。经济全球化已成为历史的必然。在美国这样一个号称世界最大、最具透明度和影响力的资本市场中,也会出现安然这样的会计造假大案,也需有针对性地改进会计监管。作为会计发展比较迟缓的我国,更应观察和借鉴国际上的新举措,用以完善我国的会计监管模式。

3.会计监管模式框架的构建要充分体现“法律规范、政府监管、行业自律”三位一体的基本思想。

我们认为,会计监管模式应该包括会计监管立法体系和会计监管执法体系两个方面。监管主体主要从政府机构和自律性组织两个方面来界定,其中政府机构如财政部门、证监会、审计部门要承担会计监管的主要职能,因为其地位独立,与被监管者没有依附关系和利益关系,并且有法定的权威和强制力,具有其他组织无法比拟的优势;而自律性组织如中注协则在会计监管中起着辅助的作用,不应带有明显的政府色彩,理应是一个民间组织,应该为了行业的发展和行业的社会承认,制订行规,建立行业自律,通过对会计师事务所的监管来实现对企事业单位及其他经济组织的会计行为的监管。总之,会计监管模式的构建应充分体现 “法律规范、政府监管、行业自律”三位一体的基本思想。

参考文献

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