我国行政成本的现状、存在的问题、原因及对策

[摘 要]本文分析了我国行政成本的现状及其原因,指出我国政府过程中存在着消费型、机构型、制度型、观念型和行为型等公共资源浪费现象,其背后蕴藏着观念性、机制性和制度性等深层次的原因。

[关键词]节约型政府 行政成本 现状 问题 原因 对策

作者简介:王成云(1974-),男,湖南衡南县人,湖南省衡阳市珠晖区狮山路20号:衡阳财经工业职业技术学院讲师,主要从事行政管理和经济管理方面的教学与科研。

近年来,我国政府高昂的行政成本一直是“两会”关注的焦点,不断有全国人大代表和政协委员指出“我国是世界上行政成本最高的国家”[1]。在政府的运行过程中,政府为履行一定的行政职能必然会产生一定的行政成本,并且随着行政事务的增多和行政职能的扩张,行政成本存在着一种自然增长的趋势。但我国行政成本的现状是:除了正常的行政成本外,由于种种原因还存在着大量的不必要的行政成本。降低行政成本就是要控制行政成本的自然增长过快的趋势、尽量减少和消除不必要的行政成本。因此,总结和分析我国行政成本的现状、存在的问题及其原因成为“降低行政成本”的重要切入点之一。

一、我国行政成本的现状

(一)行政预算成本支出占财政总支出的比重逐年上升。改革开放以来,中国社会经济发展取得了长足的进步,这已经是被人们所公认的事实。但是,长期以来行政支出占财政总支出一直增长的态势, 在财政支出占GDP总量的比重总体呈不断下降趋势的同时,其中的行政支出的比重却不断上升(详见表1)。改革开放前的1978年,行政管理支出占整个财政支出的比重只有4.7%,1998年达到14.8%(按国际货币基金组织的口径是15.6%),到2006年更是达到了惊人的19.46%。这在国际比较中是属于比较高的。高收入国家平均为9. 5%,其中较低的德国为6.9%;上中等收入国家为12.3%,其中波兰为8.5%;中国处于其中的下中等收入国家为14.9%,其中罗马尼亚为6.5%;低收入国家为18.1%,其中印度为11.9%[2]。

(二)行政预算成本支出的增幅高于同期财政收入增幅。一般地讲,在行政成本支出中,行政预算成本支出应该是相对稳定的成本,而其他包括教育科技文化,以及公共事物发展预算支出是随着财政收入增加而不断增加的。因为行政预算成本支出的项目比较固定,而且管理费用也是能够控制的。从表2的资料可以看出,1998年到2006年间,财政收入和财政支出的逐年增长速度都没有政府行政支出增长的速度快。

(三)预算外行政支出形成了较大的隐性行政成本。行政总成本中应该包括隐性行政成本。仅从中国的公共财政体制来讲,政府财政收支一直有预算内和预算外之分。所以,仅仅从预算内分析政府的行政成本是不够的,那样会把很大一部分行政成本忽略。关于这一点,可以从1996年以来的《中国统计年鉴》反映出的预算外资金支出的相关数据中得到印证(详见表3)。一个不能忽视的问题是,预算外支出的绝对数额不断增加。预算外支出的存在和不断增长,形成了较大的隐性行政成本。

二、我国行政成本存在的问题

从上面的相关表格中,我们可以看出,中国的行政成本开支呈逐年增长的趋势,并且随着各项改革的深入还有加剧增长的态势。

(一)官员奢侈消费。一是“官车”一年耗资达3000亿元。据2003年两会期间政协提交的“第225号提案”中的调查数字显示,“八五”期间,全国公车耗资720亿元,年均增长27%,大大超过了GDP的增长速度(大约是GDP增长速度的3.5倍)。到了1999年,我国约有350万辆公车,包括司勤人员在内耗用约为3000亿人民币,而1999年我国的地方财政收入才5594.86亿元,也就是说350万辆公车的开支和新购公车的费用之和,占1999年地方财政收入的一半还多,这笔3000亿元的巨款如果摊到人头,中国13亿人口,平均每人摊约250元。另据统计,这笔3000亿的巨款,远远超过我国军费开支,也超过了我国教育经费和医疗经费之和。有政协委员调查发现,与社会轿车每万公里运输成本为8215.4元相比,党政机关等单位每辆车每万公里的成本竟高达数万元,每辆出租车工作效率为公车的5倍,而运输成本仅为公车的13%。在职务消费中。车辆消费占单位行政经费的90%左右,占到全部国家财政支出的38%。2005年,一汽集团研制的科技含量高的8款新车中,有5款属于公车。公车使用中,公用1/3,干部私用占1/3,司机私用占1/3 [3]。二是“官宴”一年要吃掉2000亿元。据中国烹饪协会发布消息称,2002年中国餐饮业年度总营业额首次超过5000亿元,其中公款消费比例是20%,其绝对数竟然达到1000亿元。2006年,中国餐饮业年度总营业额已突破万亿元,所以有学者估计近几年来全国公款吃喝支出年均在2000亿元以上,直逼3000亿元[4]。三是“官游”费用2000亿元。即各级官员到国外或境外考察学习风盛。据统计,2001年干部出国(境)为4417200人次;2002年干部出国(境)为5046400人次。2003年初,中办、国办下达指令,干部出境要讲实效,要约束非正常活动,并下令各地出境开支要比2002年下降20%至25%。在这一背景下2003年干部出境达4273600多人次,其中到香港、澳门特区者为3616840人次,到外国者为1155200人次。据报道,地方干部公费出境开支都超过指标的3-4倍,如1998年指标为50亿至52亿美元,实际开支达280亿美元;2000年指标为65至70亿美元,实际达到320亿美元;2002年更多达350亿美元,2003年初步统计为306亿美元。中纪委统计过,这笔300亿美元的公款消耗基本上可以帮助全国32至35个贫困县地区的5000多万农民和县、乡镇居民进入初步小康阶段,能兴建二组长江三峡特大工程,能初步解决南水北调工程所需费用,能增加培养300000受到高等教育的人[5]。

(二)组织结构不合理。由于行政组织结构上的不合理造成的对公共资源的不合理使用,突出表现在以下几个方面。一是职能结构不合理。长期以来,由于政府的职能不清,造成了各级政府机关的反复膨胀和繁杂不堪。如1982年,我国国务院各部门减少到61个,但到1988年又增加到72个,到1993年增加到86个。2006年3月,全国政协委员、国务院参事任玉岭在全国政协十届三次会议上摆出一个数字平均每26位平民就要养活一名官员。他披露,1979年我国在编干部为279万人,1997年扩大到800多万人。当今我国“吃财政饭”的总人数已高达4572万人,仅县和县以下由农民养活的党政干部目前高达1316万人,我们的官民比已达到1:26,正所谓“民少官多,十羊九牧”[11]。这种由于职能不清造成的机构问题,不仅带来机构臃肿、人员杂多使得有限的财政不堪重负,而且在每次机构增增减减中又会造成难以计算的各种资源浪费。二是层级结构不合理。威廉姆斯指出,纵向组织的协调成本增加的主要原因在于信息从上层传递过程中会发生扭曲[10]。按照《宪法》规定,我国的政府组织按四级设置,即:中央政府、省政府(包括直辖市、自治区和特别行政区政府)、县政府(包括市辖区政府和镇、乡政府)。而实际运作中,除了市政府的设置外,各级政府下面又增设了多个准行政层级,如市区政府下的街道办事处和街道办事处下的居委会,这些准行政机构的经费及相关办公设施的费用多来源于公共财政。三是权力结构不合理。这主要表现在行政权力的扩张,这种扩张一方面是行政权力对企业的扩张,另一方面是行政权力对社会和公民的扩张。目前,部分地方政府进行了史无前例的政府审批制度改革,最高的比例达到削减政府审批事项的40%以上。这说明,在此之前,政府权力对企业、社会和公民的扩张是十分惊人的。这些过多的权力不仅影响政府办事效率,而且造成了政府行政本身人力、物力和财力的浪费。

(三)机制不合理。政府行政中由于各种机制的缺乏或者不合理造成的对公共资源的使用不合理。行政的运作机制很多,这里以腐败为例进行说明。十六大以来,中央的一系列严厉措施使得反腐工作取得了很大的成就,并且在“透明国际”组织(Transparency International,TI)发布的2006年度清廉指数排行榜中,中国排名大幅上升(由第78位上升到第70位)。但是,由于我国对政府监督机制不健全,对非法行政惩戒力度不够,致使政府失范行为问题非常突出,腐败现象仍然较严重。据美国《商业周刊》转引卡内基国际基金会学者所撰写的报告说,贪污腐败给中国每年造成的赋税与关税损失占到GDP的8%。中国学者胡鞍钢认为,中国因腐败而造成的各类经济损失,在20世纪90年代后半期保守估计平均每年在9875亿元-12750亿元之间,要占到GDP的13.2%至16.8%[6]。据世界著名会计公司普华永道调查表明,世界上GDP排位前35位国家中,中国的“不透明”分数最高,名列榜首。因为“不透明”会阻碍经济发展,资本会逃到透明度较高的国家,中国因此损失大约1310亿美元[7]。

(四)行政观念错误。行政工作人员行政观念的错误或不合理,造成的对资源不当使用或者无节制的利用,突出表现在三个方面:一是行政价值观念偏离。行政价值观念的核心是为谁行政的问题,社会主义政府行政的最高也是全部价值准则是“立党为公,执政为民,全心全意为人民服务”。但在实际工作中,有的政府部门和公务员首先考虑和顾及的不是人民的利益而是本地方、本部门和个人的利益,如各种各样不合理的收费、地方保护、以权谋私等等。这些行政价值观念的偏差甚至错误,对国家、人民的利益和资源带来的损害是无法估价的。二是行政法治意识淡薄。行政法治意识淡薄同样会带来极大的行政浪费。由于法制不健全或有法不依、执法不严、以权代法、以言代法等,给国家、社会和公民的利益造成损失的事例实在太多。行政诉讼的案件的增多,行政部门败诉案的增高,一方面说明这些行政部门大量地损害了他人利益,另一方面也说明政府每年必须支付可观的赔偿和诉讼费用。三是行政道德意识弱化。行政工作人员尤其是领导干部行政道德意识弱化也是造成行政浪费的十分关键的观念原因。行政道德意识也就是行政人员对行政中的“善与恶”、“美与丑”的认识,是行政人员进行行政道德判断和实施道德行为的基础。但现在由于一些行政人员的善与恶、美与丑的意识弱化,在工作和生活中常常发生意识错位,这种错位致使他们将行政浪费当作正当的荣耀。如前面所述的公车私用、公款吃喝、公费旅游等,本是行政中的不道德行为,是用纳税人的钱来贪图个人享受,但在一些人眼里反而看成是身份的象征,是令人羡慕的事情。这种行政道德意识的弱化为政府浪费打开了精神闸门。

(五)行政行为差错。由于政府行政的各个具体环节的差错或失误带来的资源不当使用,突出表现在三个方面:一是决策型浪费。即政府领导层决策不顾客观实际,不讲民主、不讲科学造成的巨大浪费,这些巨大的经济损失都无人负责。据世界银行估计,“七五”至“九五”期间,中国投资决策失误率在30%左右,资金浪费损失大约在4000亿-5000亿元,最为典型的是原安徽省副省长、贪官王怀忠在阜阳建设的一系列政绩工程,使财政负债达20多亿,相当于透支了阜阳未来10年的财力[5]。二是评价性浪费。政府的行政必须接受评价,但我国的行政评价从主体不当和评价失真等多方面造成评价资源浪费。从评价主体上讲,政府行政绩效的好坏不能由政府自身来评价,而应该由社会中介组织或政府服务对象来评价。而我国行政绩效的评价一般由上级机关尤其是上级行政首长说了算。从中央到地方,上级对下级的各种检查、评估、巡视不计其数。这不仅造成大量的人、财、物的消耗,而且评价往往失真。如果对政府绩效评价能交由社会中介组织或服务对象来完成,不仅可以大大降低成本,而且评价结果也会真实很多。三是执行性浪费。有时科学的决策并不能确保行政对资源的有效合理使用,其中执行过程中有意无意的失误便是造成资源浪费的主要因素。所谓有意失误是指执行者出于不可告人的目的,明知不能为而为之。如在三峡移民过程中,有些地方政府移民管理部门挪用资金,超标准、超规模进行新城镇建设,造成大量移民资金的滥用,给国家的有限财政资源带来损失。所谓无意识失误是指由于执行者对政策吃不透或者能力所限造成行政执行中的偏差甚至是错误的,从而带来资源的浪费。如国有企业的“抓大放小”改革中,有的地方政府不能正确理解中央关于企业改革的精神,低价出售企业甚至无价出让国有企业,造成国有企业资源大量流失。

三、制约我国行政成本的原因分析

了解了我国行政成本的现状及其存在的具体问题之后,为了进一步探寻降低行政成本的有效措施,必须对这些问题背后所隐藏的深层次的原因加以分析。长期以来造成我国行政成本偏高的原因可从以下几个方面加以分析。

(一)观念性原因。行政成本观念弱化。在市场经济活动中,任何企业和个人在经营活动中都会考虑成本和效率,努力降低成本,以最小的耗费获得最大的收益,但在政府活动中却没有这样的动机,在获得一个给定的政府支出时耗费的资源越多越好,目的是保证来年的预算。行政人员成本意识极其匮乏。行政价值观错位。有的政府部门和公务员首先考虑和顾及的不是人民的利益,而是本地方、本部门和本人的利益,各种各样不合理的收费、地方保护、以权谋私等就是例证。还有,我国政府一直扮演着“全能政府”的角色,相伴而生的往往是低效政府。政府提供公共产品越多,相应的行政成本也就越高,政府忙于具体事务,往往忽略了事关方向性、全局性的大事,导致行政效率低下。

(二)机制性原因。一是政府行为具有垄断性质。政府提供公共服务总体上是一种垄断性行为,政府作为单一的公共服务主体,其弊端是很明显的。二是高度垄断的行为,在排除竞争外在压力的同时也消除了提高服务质量、降低生产成本的内在动力。行政绩效评估操作困难。政府行为具有非市场性质,其产出一般不进入或较少进入市场交换领域;行政绩效要综合考虑有形的和无形的、直接的和间接的、眼前的和长远的相关因素,难以用市场价格直接表示其产品的机会成本;由于行政绩效的不易测量性,放松了人们对行政成本的讲求,淡化对行政成本的约束。三是行政成本与行政收入关系间接。政府的财政拨款使得行政成本具有两个明显区别于企业生产成本的特征:一方面是权力的不对等,国家税款依靠强制性征收获得,国家与社会之间在这个问题上不是一种平等和意愿交易,行政收入来源无需接受市场检验;另一方面是时间的不对等,行政收入是国家对社会的预先扣除,无需政府自行垫付,政府官员也不能把利润占为己有,因此,政府会以追求规模,消费扩张作为最大化目标,而不是以成本极小化作为衡量标准。

(三)制度性原因。一是人事制度不科学。我国现行政府的绩效评估和领导干部政绩考核主要是纵向通过上级领导的考核来体现的,考核包括德、能、勤、绩、素质能力、群体关系在内的综合性范畴。行政成本只是其中的一个要素,而且上级领导并不是公共产品、公共服务的直接消费者,由上而下的成本约束只是一种间接消费的联系,这样一种责任机制、评估机制会在某种程度上淡化成本的追求,诱使各级行政官员追求政绩,搞短期行为,造成了大量的资源浪费。邀功摆好、形式主义、浮夸作风不仅造成了大量的人、财、物的消耗,而且带来了不良的示范效应。二是审批制度存在缺陷。审批事项过多过滥,范围太大,几乎涉及所有行业和社会经济活动;审批不规范,缺乏法律依据,自由裁量权过大;审批程序复杂、环节多、时限长;一些审批机关重审批、轻管理,甚至以审代管,导致部分行业和部门管理不力、运营混乱;少数部门把审批作为增加部门权力和利益的一种手段,利用审批乱收费。三是财务预算制度存在弊端。重复和分散设置账户,导致财政资金活动透明度不高,无法有效管理和全面监督;财政收支信息反馈迟缓,难以及时为预算编制、宏观经济调控提供准确依据;财政资金入库延滞,收退库不规范,降低了使用效率;财政资金使用缺乏事前监督,截留、挤占、挪用等现象时有发生。