政府“减副”能否进行到底

李文钊

政府“减副”能否成功执行,主要取决于两个因素,一个因素是中组部和中编办执行政策的决心和信心,另一个因素是地方政府对于不执行政策是否受到处罚的判断和估计。

近年来,政府副职过多成为媒体和网络关注的焦点。河南省新乡市、辽宁省铁岭市、湖南省平江县副职和助理扎堆儿的问题,先后被网友曝光,“打副”成为时髦词。2009年初,中组部、中编办下发《关于规范地方政府助理和副秘书长配备问题的通知》称,按照精简、效能的原则,要求各省区市政府原则上不配备助理,省级以下政府不配助理。

不久前,吉林省政府发布人事任免文件,免去6位省政府副秘书长,目前该省仍有10名副秘书长在职。吉林省也成为第一个实施“减副”的省份,吉林的率先之举能否成为此次政府“减副”改革的风向标,再次成为人们关注的热点话题。

副职过多的“公地悲剧”

副职多在中国的公共领域是一个普遍现象。副职为什么这么多呢?原因只有一个,官僚有追求利益最大化的冲动。官僚预算最大化是公共选择理论分析官僚行为的一个基本模型,其含义是指官僚会有动力扩大预算规模。此外,他们还可以通过扩大权力范围,增加编制和人员,增加领导职位数量来实现自身利益。

中国的副职数量多,很显然是一个上级官员和下级官员“合谋”的必然结果。下级官员有向上晋升的动机,更高的职位意味着更高的待遇、更高的权力和更多的利益。上级官员也有提升下级官员的动机,只有通过官职的控制和提拔,他们才能够激励下属工作。与此同时,副职越多,意味着他们自身权力越牢固。原因很简单,副职数量增加会导致权力的分散化,权力分散化会导致正职权力重要性的增强。

于是,官职本来是一种公共资源,其数量和范围应该受到严格限制。但是在现实中,很多官职尤其是副职数量是由官僚自身决定的,他们的选择逻辑必然会导致“公地悲剧”。不过,这种“公地悲剧”是针对民众和社会而言,对于官僚本身而言,则是皆大欢喜的事情。

另外,政府副职多还与政府所管辖的事务过多,以及政府构成部门设置过多也有一定关系。例如,一个市长要管理80多个政府部门、事业单位和国有企业等,由于管理中的控制幅度问题,显然很难实现真正的管理,必然使得一个市长要求有若干副市长来协助其管理。由此可见,副职过多也与政府对社会干预过多,政府机构改革不彻底有密切关系。

当然,副职过多更深层次的原因,还是与政府编制和职位的软约束有关。即人大没有发挥好监督作用,法律法规不够明确,或者将职位设定权授予了官员自身。没有了约束,再加上中国的官本位思想,使得副职过多成为常态。

政策执行的关键

应该说,中组部和中编办的文件和政策,是解决中国副职过多缺乏约束现象的一个重要举措。它表明,中国今后的副职过多已经不是一种合法现象,而是政府要进行革除的弊病。

那么,此次政府减少副职能够成功执行吗?地方政府是否会采取策略行为来应对中央的政策?这两个问题直接关系到政府“减副”是否会成功。

这一政策的执行,主要取决于两个因素,一个是中组部和中编办执行政策的决心和信心,另一个是地方政府对于不执行政策是否受到处罚的判断和估计。事实上,这两个因素是紧密联系在一起的。

成功减少副职,并非没有先例。2004年9月,中央出台《加强党的执政能力建设的决定》,此后党委开始“减副”。经过近4年的努力,全国从省委、市委到县委,都减少了副书记的数量,实现了一正两副的政策。

党的执政能力提高之后,必然要增强政府的行政能力和行政效率。这样看来,与上次党委“减副”相比,中组部和中编办这次主要是针对政府的副秘书长和政府助理,政策的层次和规格都没有减少副书记的高。

如果中组部和中编办能够实施严格的政策监控机制,并且拟定政策执行的时间表,加强对政策执行的监督,这一政策被执行的可能性就会较大。因此,中组部和中编办是否有后续的执行计划和评估监督计划,直接关系到减少副职的政策能否执行。

“减副”政策执行所面临的最大障碍,是政策本身的清晰程度。对于地市不配置助理,政策已经很清晰,但是对于省级只是强调“原则”,而对于副秘书长的配置并没有明确的约束。什么样的副秘书长数量属于配置过多,什么样的数量属于配置过少,都没有明确规定,这必然给地方留下了较大的灵活空间。

这种政策执行的灵活性,有其好处和优势,各地方政府可以进行自由探索,为中央的统一政策奠定基础。但是也会存在问题,很多地方可能不会执行这一政策,或者是象征性执行这一政策。例如,吉林省对于副秘书长数量的减少,基本上都是对兼职副秘书长进行了精简,但是对于专职副秘书长没有精简,专职副秘书长仍然达到10个。

此外,政府部门中的副省长、副市长、副县长过多,这一重要的减副行为并没有成为此次关注的重点。很可能很多地方政府在减少助理的同时,提高副省长、副市长和副县长的数量,使得减少副职的政策失败。

事实上,此次“减副”应该参照国务院的架构设定。国务院在1981年实行机构改革之前,副总理数量一度达到了13个,副秘书长更多。但是经过7次机构改革,国务院基本上形成了比较完善的组织架构,即1名总理,4名副总理,5名国务委员,1名秘书长和9名副秘书长的格局。并且形成了《国务院组织法》和《国务院工作条例》,使得国务院组织机构法定化。

国务院管理的事务较多,尚且可以以较少的副总理和国务委员达到管理目的,何况地方各级政府,他们的管辖范围较少,事务类型并不复杂,应该可以参照国务院的机构配置实行“减副”。

“减副”能否“雨点比雷声大”

政府副职过多,有其合理的原因,即政府管理事务太多,政府干预范围太大,政府边界不清晰;也有其不合理的原因,即政府官员追求权力和自我利益的最大化,以及行政首长权力太集中等。解决副职过多的问题,关键在于政策和措施是否能够对症下药。

这样看来,减少副职是一项综合工程和系统工程,其实质是对政府进行精简和瘦身,合理界定政府职能范围,约束政府过多地干预社会,避免政府过多谋取自身利益。因此,“减副”政策能否“雨点比雷声大”,关键在于两个制度保障,一个是自下而上的约束制度,另一个是将减少副职纳入整体性政府改革框架中,真正实现减少副职和政府职能转变、全面改革相结合。

要真正实行对政府约束,就需要加强对于政府领导班子配置情况的约束。中组部和中编办的政策,基本上是通过自上而下的努力来实行减副。在未来,要真正实现“减副”,避免地方政府的策略行为,应该在自下而上的约束方面进行努力。

首先要发挥人大的作用。应该是人大决定地方领导职数和编制数量,而不是地方政府自己。各地人大应该重新制定地方政府组织实施条例,对于各级地方政府的组织机构和领导人员配置约束法定化。一旦法律和法规明确,也就为监督提供了最好的基础。

阳光是最好的防腐剂。还应该以《政府信息公开条例》的实施为契机,要求所有地方政府将人员配置,尤其是领导班子的配置公开,以便于公众获得知情权和行使监督权。对于副职的监督,一旦与政府的“三定”方案结合起来,就能够起到更好的监督作用。

为了避免政府将一个地方的臃肿减少之后,其他地方臃肿,如减少助理和副秘书长之后,副市长、副县长、办公厅副主任,或副市级和副县级干部等增多。这就需要将减少副职纳入政府改革的整体框架,进行整体性、系统性和全面性改革,才能够从根本上消除副职过多的土壤和环境。政府职能减少了,政府管辖范围减少了,政府干预减少了,自然所需的副职也会减少。

从目前情况看,无论是自上而下的约束,还是政府的全面改革,似乎都没有形成有利因素。可以说,减少副职的改革动力不足,增加副职的激励较大。在未来很长一段时间,副职过多仍是地方政府的普遍现象。

减少副职是政府改革的重要方向,也是政府改革成功的标准。但是,减少副职仍然任重道远,还需要积累各方面的改革动力和积极因素,共同为减少副职创造良好的制度环境,才能够真正达到减少副职的目的。

(摘自《决策》)