江苏“以工促农、以城带乡”的做法及启示

李俊超

江苏省依托工业化、城市化水平较高的优势，多年来坚持不懈地探索和创新“以工促农、以城带乡”的思路，为江苏农业和农村经济社会的发展注入了强劲动力。江苏“以工促农、以城带乡”战略的实施是随着全省经济社会的发展和整个宏观背景的变化而不断推陈出新、日臻完善的。早在上世纪80年代中后期，江苏凭借乡镇企业在全国率先“异军突起”的优势，开始了“以工促农”的探索与实践。90年代中期，针对农业产业链短、比较效益低的状况，全省实施贸工农一体化战略，后来即称产业化。2006年以来，江苏又在全国率先提出了“以工业化理念建设现代农业”的战略思路和相关举措。在“以城带乡”方面，江苏同样也经历了不断摸索和完善的过程。改革开放前10年，江苏走的是“大力发展乡镇工业”，以工兴村、以工兴镇的路子。1990年以后，各类经济技术开发区迅速崛起，加上“吃饭”与“建设”的矛盾日趋突出，苏南地区开始实行“三集中”发展模式，即工业向园区集中、农民向城镇集中、居民向新社区集中。城乡土地功能定位与分工日益明确。全省城市化的重点逐渐由小城镇转移到了县城以上的小城市、区域中心城市和大城市。这阶段可以概括为大城市优先发展战略，或叫大城市带动战略。城市化进程加快后，城市对农村的带动作用十分明显，很大程度上缓解了城乡之间差距的扩大。总体而言，江苏省处理城乡和工农关系的基本做法主要包括以下几个方面：

强化目标导向。目标考核是引导各级端正发展思想、规范发展行为的重要杠杆。江苏省委、省政府在大力推进城市化和工业化的过程中，始终把“三农”问题放在工作的重中之重。从全省经济社会发展不同阶段的不同实际出发，对各级制定了“三农”工作不同阶段的目标要求。特别是党的十六大以来，省委、省政府组织制定了《江苏全面建设小康社会主要指标》，分为经济发展、生活水平、社会发展、生态环境4大类18项25个子项指标，并建立了考核机制，分年度考核，缺什么补什么，弱什么抓什么，使科学发展观真正落实到了各级干部的实际行功中。这种分解目标、分年度考核的做法，有效地防止或校正了领导层面重工轻农、重城轻乡的倾向。

创新工作思路。江苏在推动“以工促农、以城带乡”上之所以能取得卓著的成就，很重要的因素就是思路的创新，根据不同阶段不同要求，创新优化“促”和“带”的思路与举措。如在农村劳动力转移不充分、城市化工业化快速发展时期，提出了“以产业化提升农业、工业化致富农民、城市化带动农村”的工作思路。针对这几年公共财力快速增强，城乡差距扩大的趋势，组织实施了十大惠农工程，全面改善农村的生产生活条件。党的十七大以后，江苏又提出了贯彻落实科学发展观，实行城乡建设规划、劳动就业、公共服务、社会保障、领导体制“五个一体化”的思路，有效整合城乡资源，有序统筹城乡发展，引导生产要素向农村流动，基础设施向农村延伸，公共服务向农村覆盖，现代文明向农村传播，形成城乡经济发展一体化新格局。

加大对三农投入。近几年来，省财政对“三农”投入的增长明显超过财政收入的增长。土地出让金等土地收益中规定一定比例必须用于农业，用地指标适度投放给农村。2008年全省“三农”投入377.5亿元，比上年增长60％，发放各类农业补贴72.1亿元，比上年增长128％。2009年全省“三农”投入将达427亿元，投入增幅继续高于一般预算支出增长。由于财力的有力支撑，五件实事全面完成，新五件实事进展顺利。

推进户籍制度、农村土地征用制度等改革。2003年对户籍制度作出重大改革，打破城乡分割的二元管理制度，全面建立以居住地登记户口为基本形式，以合法固定或稳定职业(生活来源)为户口准迁条件的新型户籍制度。农民只要符合准入条件即可迁户入城，农民市民化进程开始推进。在试点的基础上，2005年实施《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》，改变以往以一次性货币安置为主的办法，全省划分四类地区，执行相应的补偿和生活保障标准。同时，农村金融体制、农村流通体制、乡镇机构、农村义务教育管理体制、县乡财政体制等改革都取得不同程度的进展。

推动行政体制改革和村镇布局调整。在城市化发展初期，江苏全面实行市管县体制，由此加速了区域性中心城市，特别是地级市的发展。在省辖市发展到一定阶段后，又推行向县级放权的政策。苏南的县级市一般都有国家级经济技术开发区。县级享受了地市级经济管理权限，苏中苏北每个县都有省级开发区。开发区享受县级经济管理权限。近几年来，为了协调市和县的发展，一方面将省辖市周边县改成地级市的区，一方面实行省管县体制，既拓展了区域性中心城市的发展空间，又增强了县域经济的发展活力。同时，为了聚积要素集约发展，全省启动了村镇布局大调整，引导村镇建设节约利用土地资源，完善基础设施和公共服务设施，拓展强村强镇发展空间。1994年全省乡镇2100个、村36096个，2008年分别为1056个、16679个，分别减少1054个、19417个，减幅分别达50.2％、53.8％。

探索“以企带村、村企共建”的新农村建设新路径。在新农村建设和现代农业建设中，提出了“以企带村、村企共建”发展之路，“村企”结对帮扶，将工业的理念引入到农业和农村经济发展中，给新农村建设带来全新的思路、注入了发展的活力，形成了“以工哺农、村企共赢、百姓得益”的局面。

建立覆盖城乡的社会保障体制。推行农村最低生活保障制度、被征地农民基本生活保障制度、农村养老保险、新型合作医疗制度和农村医疗救助制度、五保户集中供养和农村特困户子女免费入学制度。开展扶贫攻坚，加大对贫困地区财政转移支付力度。2005年全面推行了农村部分计划生育家庭奖励扶持制度，父母年满60岁，可领到每月50元奖励扶助资金。

培养新一代农民和加强农村班子建设。从2003年开始实施百万农民教育培训工程，为破解新时期“三农”问题，适应农村生产力和乡镇企业发展的需要，探索建立大学生“村官”跟踪培养长效机制。1995年率先招聘大学生担任农村基层干部。2007年全省选派1011名大学生到苏北1011个经济薄弱村任职，2008年1670名高校毕业生奔赴农村，之后全省开始实施“一村一社区一名大学生工程”，从2009年到2012年计划选聘15000名高校毕业生到村(社区)任职。

通过对江苏“以工促农、以城带乡”基本做法进行梳理与思考，可以得到以下几点启示：

工业与农业，城市与农村是相互依存。共兴共荣的。农业的现代化根本出路在于工业化带动，农村现代化根本途径也在于依靠城市现代化带动。同时，也必须看到，农业和农村也是工业化城市化的基础。片面地重工重城，导致城乡二元结构的加剧和城乡差距的扩大，工业和城市可持续发展缺乏基础，孤立地谈农民利益的保护和“三农”的发展，就会失去大发展的机遇，失去统筹城乡的经济支持。

实现城乡一体化发展，既要重视解决入城农民市民待遇问题、发展机会均等等问题，又要重视解决消除城市生产要素流向农村的体制性、政策性障碍问题。现在城市吸纳农村要素的流入很方便，但城市要素流向农村的渠道却不畅。因为担心城市资本对农村资源和农民利益的掠夺，用体制、法律、政策等多种手段将农村“封闭”起来、“保护”起来，只会加剧农业的萎缩和农村的衰落。

进一步强化放开搞活的政策取向，大力推进农村改革。改革的难题再多，只要基层和群众有足够的改革创新的自主权，办法就会比困难多。对基层和群众在改革上显现出来的积极性和创造性尤其要注意保护。

大胆创新农村发展的体制和机制。根据未来农村的新变化，优化农村的产业发展布局、城镇布局、农村社会事业布局，创新农村社会管理机制。面对工业化城市化后必然带来或业已发生的土地流转浪潮，抓紧修改完善相关的政策法规，促进农村改革的健康有序推进。

责任编辑：袁文